В конце Леонард Полищук: лекция полит.ру о вымирании видов

 

09.12.10 Лев МОСКОВКИН

Охотный ряд

Минобразу дети не нужны, а одаренные вообще мешают

Заседание Думы в пятницу обещает быть напряженным. Единороссам предстоит создать прецедент выступления непарламентских партий и есть основания полагать, что те по полной используют парламентскую трибуну, пиарясь на антирекламе этих. Однако у единороссов есть свое анти-пиарное ПРО: манипуляции с регламентом и неопределенностью законодательных норм, поэтому гостей ограничили одной сферой трудовых отношений и заранее разослали вопросы.

Решение одной из проблем депутатов заставили отодвинуть, чуть разгрузив повестку – второе чтение законопроекта о Следственном комитете перенесли на 21 декабря. Дело в том, что депутаты Геннадий Гудков и Александр Хинштейн с присоединившейся Ириной Яровой добились в ответственном комитете по госстроительству серьезных уступок и создали некоторую видимость равновесия. Возможно, что лоббисты СК, главу которого некоторые депутаты эффективно критиковали, при обсуждении законопроекта не вступили в открытый спор на кишащей журналюгами думской площадке и добиваются своего непублично. По слухам, Бастрыкин настучал Путину, что законопроект выхолостили. СК не хочет забирать у милиции административку добивается материалов ОРД – это самый безопасный кабинетный коррупционный ресурс. Следствие в СК готова отдать только таможня, она и так бабки имеет, и только с ФСБ интересы СК разведены.

Вот мы и увидим, сохранится ли введенный оппонентами прокурорский надзор над деятельностью СК, ограничение прав на проникновение в помещение включая жилище, возможность возбуждения уголовного дела в отношении следователя. В проекте и так оставили особый конституционный статус СК на уровне Центризбиркома, но люди избирательной системы не бегают за гражданами с пистолетами, только голоса рисую партии власти.

Как бы то ни было, отмечена тенденция пропустить вперед первое чтение законопроекта о полиции. Тут все те же проблемы: депутаты обсуждают попытку создания суперведомства. Отличия проекта о полиции от проекта по СК в отсутствии покрытия огромных расходов и в том, что менты-понты останутся крайними в цепочках произвола, беззащитными и перед СК, как прежде перед наркоконтролем, не говоря уже о собственном начальстве.

Единороссы ведут бой на нескольких фронтах и атаки не отражают, а переводят на подковерный уровень. Они хвастаются всенародным обсуждением законопроекта о полиции с цифрами заходов на сайт и числа предложениями, умалчивая о модерировании с удалением нежелательных комментариев. Речь идет не о матерных оценках милиции, а смысловых идеях по полиции.

Схема отброса специалистов-ученых и ветеранов отрасли от принятия решений вырисовывается в точности та же, как при обсуждении проблем энергетики с внедрением хитроумной системы расчета тарифов RAB, которая направлена на возврат инвестиций из тарифов и при этом якобы эти тарифы снижает. Дальневосточные ученые разобрали принятую Службой по тарифам RAB и нашли в ней системные ошибки, однако исправлять их бесполезно. Один из авторов статьи, Екатерина Кириченко сообщила: в расчеты конечного тарифа закладываются неправомерные расходы.

На «правительственном часе» Минэнерго Сергей Шматко обещал привлечь в инвестиции триллион рублей из тарифных источников и под RAB еще триллион, так что у него все неплохо. Произошло чудо: впервые чиновник назвал себестоимость – 25 копеек за киловатт-час гидрогенерации, рубль тепловой и 75 копеек атомной. Можно сравнить с тем, что читатель платит, только в жировке он стоимости киловатт-часа не найдет и берут не по счетчику, а с потолка.

И не надо говорить, что во всем виновата Дума, работающая только на лоббистов. Просто тут нет интереса общества в целом, борьба идет между лоббистами на перехват внимания к тому, что теоретически населению не нужно. А им из населения нужны только наши карманы и дети мешают, особенно одаренные. Несколько лет председатель комитета по культуре Григорий Ивлиев борется за спасение Детских школ искусств. Им и их педагогам понизили статус, срезали финансирование и вменили набор без конкурса – всех детей, кого первыми родители запишут. Депутат Ивлиев один борется за право на дополнительные возможности для одаренных, а не только инвалидов, а правительство предлагает устроить свалку с драками и взятками, как было в советское время с доступом в бассейн или спецшколу.

 

Сообщения

 

Грызлов уложит детей на трехэтажные кровати

В России выросла рождаемость и понижается смертность, 2009 год был переломным в демографической ситуации, думает спикер Борис Грызлов.

Об этом он сказал на в Гербовом зале Государственной Думы на заседании президиума Ассамблеи законодателей, который работает в таком формате 2 года.

В развитии демографического вопроса спикер сказал о путях решения проблемы детских садов. Он отметил, что дефицит мест в детских садах составляет 1,2 миллиона по числу тех, кто ожидает более полутора лет, и по наличию неудовлетворенных заявлений – 1,6. Конечно, нужно строить новые детские сады, считает Грызлов. Начатый мониторинг бывших детских садов, перепрофилированных во время демографического кризиса, выявил 8 тыс таких детских садов. Если в каждом может содержаться 200 детей, то это как раз и будет 1,6 миллиона. Понятно, что через суды мы уже не сможем все вернуть через суды, поэтому необходима модернизация существующих детских садов. Новые СНИПы допускают применение трехъярусных кроватей-трансформеров, т.е. можно уплотнить действующие детские сады. Новые требования разделяют услуги дошкольного образования и присмотра за детьми, которые могут оказывать семейные детские сады без отдельного зала для занятий физкультурой, т.е. даже в трехкомнатной квартире, и для содержания детей использовать городскую прачечную и комбинат питания.

Б.Грызлов сообщил, что вызвало позитивный резонанс предложение президента о бесплатном выделении земельных участков при рождении третьего и последующих детей. Спикер предупредил, что оно вызвало и ожидания, поэтому надо сделать так, чтобы процедура была максимально простой без унизительного собирания бумажек. Грызлов напомнил, что президент также сказал о региональном материнском капитале, он тоже должен увеличить рождаемость.

На заседании президиума Ассамблеи законодателей Б.Грызлов отметил, что 113 законодательных инициатив из регионов стали федеральными законами, можно сказать, на них Дума отработала целую сессию – столько законов принимается за сессию. Еще 430 рассматривается и многие из них имеют шанс стать законами.

 

Правительство убивает то, что не уничтожили война и революция

Одаренные дети требуют затрат и потому Минобразу они не нужны

Концепция развития образования в сфере культуры и искусства провалена

Председатель думского комитета по культуре Григорий Ивлиев сообщил сегодня на круглом столе по законодательству по образованию в сфере культуре и искусства, что принятая два года назад концепция о его развитии осталась в своих основных положениях нереализованной, что из нее сделано реально, могут увидеть только отдельные специалисты.

Председатель комитета предупредил, что наступил решительный момент, деятели культуры пошли к министрам, предстоит заложить в сознание, что художественное образование – это часть основного образования, потому что мы не может организовать художественное обучение в школе при том, что в отдельных школах и лицеях оно обеспечено для всех учащихся на значительном уровне. Оснащение школ оборудованием для художественного образования должно обеспечиваться из федерального бюджета. Второе направление – детские школы искусств. Ивлиев считает, что отбор в них должен быть и это не противоречит Конституции, хотя есть недовольные родители и есть предвзятые педагоги, однако одаренным детям надо создать особые условия.

Г.Ивлиев отметил проблемы по ассистентуре и стажировке выпускников, это уже есть, и опроверг аргументы оппонентов, что расходы вырастут. Проблема в нежелании придать статус аспиранта ассистенту-стажеру. Г.Ивлиев совместно с председателем комитета по образованию проводит три законопроекта, направленных на решение указанных проблем, но правительство не дает их принять. Большой закон об образовании будет, что мы не можем ждать, предупредил Ивлиев.

Директор Департамента науки и образования Минкульта Олег Неретин подтвердил, что был что такой опыт приравнивания ассистента-стажера к статусу аспиранта и он положительный, при этом расходы даже сокращаются, потому что не надо писать и защищать диссертацию. Большой закон об образовании не учитывает одаренных детей, всего по стране для таких детей действует 29 учебных заведений, только 20 из них – юрлица, остальные действуют в составе как правило консерваторий. В них обучается менее шести тысяч детей, эта цифра не является даже погрешностью. Фильтр для отбора таких детей очень серьезный – 50 человек на место. Речь идет о таких учебных заведениях, как Гнесинка, Пермское и Новосибирское хореографические училища, школа при Ансамбле им. Моисеева. Законопроект о детских школах искусств находится на согласовании в Минобрнауки и Минфине, потому что там возникают расходы. Всего в стране 5402 ДШИ, в них обучаются 1,4 млн детей, это 8% населения страны соответствующего возраста. Неретин сожалеет, что статус дополнительного образования принижает их положение. Количество учеников в ДШИ увеличивается, это связано с введением предметов общей эстетики, но 49% не доходит до выпуска и только 14% выпускников идет в средние специальные и высшие учебные заведения по тому же профилю. Они могли бы вернуться в свои школы в качестве педагогов, но педагоги ДШИ приравнены к руководителям кружков, он держит планку профессионализма благодаря собственной мотивации. 40% – пенсионеры, есть провал возраста 38-48 лет и он будет увеличиваться, уже сейчас в среднем в каждой школе по две вакансии. Учредителями ДШИ как правило является муниципалитет и их аббревиатура не ложится на слух – МОУ ДОД – муниципальное образовательной учреждение дополнительного образования детей. Из закона об образовании выпало напрочь все, что связано с функционированием ДШИ.

Грустная картина – сказал в своем комментарии Г.Ивлиев.

Народная артистка России, депутат Светлана Захарова в своем выступлении сказала, что новые стандарты и правила набора не позволят провести набор для подготовки артистов балета и музыкантов. Она напомнила, что процесс их обучения не прерывался даже во время революции и гражданской войны, эта система выжила даже во время перестройки. А сейчас предлагается отказаться от конкурентного набора и принимать всех, кого родители запишут первыми.

На круглом столе в Думе появилась балерина Анастасия Волочкова.

 

В Думе вспомнили про БАМ, там рельсы без пользы лежат

Зампред думского комитета по транспорту Владимир Клименко представил на заседании комитета программу «Комплексное развитие БАМа». Общая стоимость проекта 1131,8 млрд руб., он позволить привлечь население на вымирающие территории и создать без учета фазы строительства 122,3 тыс постоянных рабочих мест. Предполагается, что создание на Дальнем Востоке и в Забайкалье параллельно Транссибу второго полноценного транспортного коридора с развитой сетью подъездных путей оьеспечить военно-стратегическую устойчивость региона. Проект предусматривает вложение 354,8 млрд руб. в транспортную инфраструктуру, строительство 2474 км железнодорожных и 4134 км автодорог. По мнению комитета, комплексное освоение территории вокруг БАМ может охватить полторы тысячи квадратных км, на которых находится 30% всех разведанных запасов страны. В 70-80-е годы прошлого века было сделано главное – построена первая очередь БПАМ, однако дальнейшие планы освоения территории не были выполнены. Природно-ресурсный потенциал территории, ставшей доступной благодаря БАМу, составляет 600 млрд долл. несмотря на формально действующую железную дорогу, проект БАМа не был завершен. Двухпутными являются только 15% магистрали вместо запланированных 89%. Из запланированных на БАМе 11 крупных комплексов по переработке сырья в советское время было создано только 3. Т.о., огромные вложения в создание магистрали пока не обеспечили должной отдачи.

В материалах отмечено, что в тяготеющих к БАМ территориях более низкий чем в среднем по стране уровень социально-экономического развития. ВРП на душу населения в 2008 году превосходил среднероссийский только в Якутии (321 тыс руб. против 242 тыс руб.). показатели прочих регионов колебались от 52% в Забайкальском крае до 81% в Хабаровском крае. Необходима модернизация БАМ на участке Тайшет – Советская Гавань и обеспечить инфраструктурой частные инвестиционные проекты.

 

Белорусские депутаты заверяют, что Лукашенко в выборы играет на равных

В Белоруссии, как и в России, от резиденции главного кандидата гонят конкурентов

Председатель думского комитета по делам СНГ Алексей Островский выступил с заявлением о неравных возможностях кандидатов на пост президента Белоруссии на тридцать восьмой сессии Парламентского Собрания Союзного Государства Беларуси и России.

В своем вопросе об этом А.Островский сказал, что все кандидаты на пост президента Беларуси кроме Лукашенко заявляют, что у них нет равных возможностей для выступления в СМИ, проведения встреч с избирателями и т.д. То ли это провокации западных спецслужб, то ли иные действия, отметил Островский, но читая СМИ, он сталкивается с такой фактурой.

Депутат ПС СГ Сергей Маскевич, который про просьбе депутата от КПРФ Анатолия Локотя осветил ход предвыборной кампании в Белоруссии, ответил утверждением, что эту тему можно дискутировать до бесконечности. Было бы странно, если бы оппозиционные кандидаты высказывались по-другому. Они говорят, что у них по жизни меньше возможностей, однако достаточно заглянуть в Интернет, чтобы увидеть, что это нет.

Председательствующий, зампред ПС СГ, председатель палаты представителей Национального собрания РБ Владимир Андрейченко со своей стороны подчеркнул, что время для дебатов представляется бесплатно за счет бюджета в удобное время, все предвыборные программы публикуются в газетах, есть портреты и мы можем со всеми познакомиться, а что кто-то трактует по-другому, это не соответствует действительности, избирательная кампания проводится честно. Один из кандидатов сформировал избирательный фонд 90 млн белорусских рублей, другие поменьше. Проводить митинги у государственных учреждений, например Октябрьская у резиденции президента запрещено, однако некоторые кандидаты проводили и никаких мер против них не было, кроме предупреждения Центризбиркома. По словам Андрейченко, нам нельзя потерять то, что сближает наши страны и дать себя растащить.

На прошедшей в Думе сессии утвердили бюджет СГ в объеме 4872 млн российских рублей за счет согласованных отчислений: РФ – 3167 млн руб., РБ – 1705 млрн руб. Следующую сессию решено провести в Минске.

По окончании сессии Павла Бородина провели так, чтобы журналисты не досаждали ему вопросами.

Напомним, что накануне Владимир Жириновский выступил против ратификации Договора о ВТС с Белоруссией, пока там у власти Лукашенко, он сфальсифицирует выборы, как Ельцин, просидит еще пять лет и уходя, положит Белоруссию под НАТО назло России.

Отметим, что по словам члена ЦИК РФ Валерия Крюкова, в США о некоторых оппозиционных кандидатах вообще никто не знает.

 

Депутат Резник сопротивляется введению банковского надзора за мобильными платежами

Комитет Госдумы по финансовому рынку рекомендовал принять в первом чтении законопроект о «Национальной платежной системе».

При этом комитет в своем заключении объемом 117 тыс знаков содержатся существенные замечания, которые предлагается учесть ко второму чтению.

По мнению комитета, в тексте не вполне прописано само понятие «национальная платежная система». Законопроект не дает представления о данной юридической категории, ни как об объекте права, ни как об имущественном комплексе, хотя данный закон является базовым.

Комитет отметил, что рядовые плательщики и различные потребители платежных услуг даже не рассматриваются в законопроекте как субъекты национальной платежной системы, хотя именно их права и свободы должны определять смысл, содержание и применение закона о национальной платежной системе.

Законопроектом также существенно сужаются права плательщиков и потребителей платежных услуг, в частности, любые платежи в нем рассматриваются как банковская операция по переводу денег, и во всех сферах связанных с платежами устанавливается «банковская монополия», что вероятнее всего приведет к удорожанию платежных сервисов.

Существенным является тот факт, что нормы законопроекта фактически заменены отсылками к еще не существующим актам ЦБ. Все регулирование строится по принципу – «сам установлению, сам контролирую, сам наказываю, в строгом соответствии со своим порядком».

Фактически палате предлагается принять закон, действие которого еще не определено и будет определено позже Центральным банком. Однако многие предписанные федеральными законами акты так и не были приняты, а расчеты осуществляются морально устаревшими актами, некоторые еще начала 90-х годов.

В законопроекте отсутствует регулирование «мобильных платежей». Предложенный подход не оставляет шансов для развития данной сферы.

Автор заключения предупреждает, что если не уточнить текст законопроекта ко второму чтению в части ключевых понятий и подходов к регулированию данного вида деятельности, то реализация предложенных требований законопроекта фактически убьет отечественную сферу моментальных платежей и «электронных денег». Многие сервисы будут перемещены за пределы РФ, в более комфортные юрисдикции.

Напомним, что упорный сторонник закона по национальной платежной системе, член комитета по финрынку Павел Медведев сообщил нашему корреспонденту, что какой бы ни был банковский надзор, но он нужен по всем платежам включая мобильные и через Интернет. Глава комитета Владислав Резник вынужден был согласиться с неизбежностью рассмотрения законопроекта, но словам Медведева «конечно, это ему не очень нравится».

 

Заключение комитета по финрынку на проект федерального закона N455931-5 «О национальной платежной системе», внесенный Правительством РФ

Рассмотрев проект федерального закона 455931-5 «О национальной платежной системе», внесенный Правительством Российской Федерации (далее – законопроект, или проект закона), Комитет Государственной Думы по финансовому рынку (далее – Комитет) отмечает следующее.

1. О концепции законопроекта

Основным структурным элементом рассматриваемого законопроекта являются два понятия «национальная платежная система» и «платежная система», которые и создают его юридическую конструкцию. Определения этих понятий, предложенные в тексте проекта, выстраивают юридическую модель не только самого закона, но и вытекающих из него правоотношений, которые выходят за рамки закона. Оба понятия под платежной системой понимают набор специальных субъектов ее составляющих, при этом сама платежная система не является самостоятельным юридическим лицом и не обладает субъектным статусом в рамках правовой системы Российской Федерации. (Хотя следует указать, что отдельные элементы субъектного статуса платежной системе как целому придаются, например, требование регистрации оператора платежной системы и возможность его исключения из государственного реестра). Построение понятия, при котором объект права определяется через набор субъектов, является некорректным и изначально дезориентирует правоприменителя, так как платежная система (национальная также) не относится по своим правовым качествам к субъектам права.

В результате с точки зрения юридической логики возникает следующая ситуация: некий объект (платежная система) с непонятными правовыми свойствами оказывается совокупностью субъектов, правоспособность которых отчасти урегулирована нормами законопроекта, а отчасти иных актов законодательства. Такой нестандартный подход выливается в тексте законопроекта в целый ряд трудно разрешимых проблем. Прежде всего, это приводит к смешению правового статуса таких категорий лиц, как «совокупность операторов», «субъекты национальной платежной системы» и «участники платежной системы», специальная правоспособность которых (как категорий лиц) осталось непроявленной. Это в свою очередь влечет за собой недостаточную определенность отношений внутри самой платежной системы и отношений между субъектами системы и потребителями ее услуг. В ряде случаев конструкции, которые предлагает закон для регулирования отношений внутри платежной системы, скорее оказываются более подходящими для регулирования клиентских отношений, например, это касается института «участников». Критерия же различения внутренних отношений от клиентских приведенные определения не содержат. Следствием этого явилась необходимость детальным образом урегулировать правоспособность субъектов платежной системы (но не как категорий лиц), большая часть из которых уже и без того имеет свое регулирование в законодательстве, что приводит к громоздким и зачастую нелогичным правовым конструкциям, с одной стороны, и исключению из законодательства сложившихся и жизнеспособных правовых моделей, с другой. Этот же подход привел к тому, что из поля зрения правового регулирования выпали вопросы, связанные с имуществом самой платежной системы и отношениями, которые возникают по отношению к нему у лиц, присоединившихся к платежной системе.

Между тем, международная практика под платежной системой понимает, прежде всего, определенного рода технологическое единство, позволяющее применять для перевода денежных средств стандартизированные процедуры, а также единые правила обработки документов, клиринга и расчетов. (Определение «платежная система» в Директиве 2007/64/ЕС Европейского парламента и Совета – далее Директива 2007/64/ЕС). Это определение позволяет установить правильные имущественные рамки отношений, поскольку понятно, что платежная система есть технология, а технология есть имущество, а имущество кому-то принадлежит. Далее, из этого факта выстраиваются понятийные ряды: тот кто пользуется определенной технологией, тот и участник соответствующей платежной системы и это понимание не спутать с потребителем услуг платежной системы. Также органично из основного определения вытекают и иные правовые институты и установления.

Таким образом, главная проблема законопроекта о платежной системе состоит в том, что основные его понятия, призванные создать несущую конструкцию всего закона, не определяют платежные системы в качестве объекта права, не уточняют их имущественного статуса, не проясняют правового статуса категорий лиц, составляющих субъектов платежных систем, затемняют правоотношения как внутри платежных систем, так и в ряде случаев отношения с клиентами.

При этом, представленная пояснительная записка носит описательный характер. В ней отсутствуют указания на цели принятия законопроекта, состояние действующего правового регулирования в сфере денежных переводов и функционирования платежных систем, существующих проблем, а также ожидаемых социально-экономических последствий принятия рассматриваемого законопроекта. В частности, пояснительная записка не содержит данных о прогнозируемых последствиях принятия законопроекта для потребителей услуг по переводу денежных средств, в том числе в плане увеличения стоимости таких услуг и снижения их доступности.

2. О предмете регулирования законопроекта в части деятельности субъектов платежной системы

Часть 1 статьи 1 законопроекта помимо прочего устанавливает, что предметом регулирования федерального закона является «деятельность субъектов национальной платежной системы». Противоположным и формально верным подходом было бы указание на то, что данный проект закона регулирует «деятельность субъектов национальной платежной системы в части, связанной с переводом денежных средств». Но при этом анализ текста законопроекта приводит к выводу, что такое направление правовой политики, выраженное в формуле «деятельность» было избрано осознанно, ближайшей задачей имея радикальное изменение представлений об иерархии законодательства в секторе финансовых услуг. Первым следствием, вытекающим из такого подхода, будет не прояснение правовой ситуации, а ее серьезное запутывание.

Так, например, деятельность всех операторов по переводу денежных средств, в качестве юридических лиц специальной компетенции, Банка России, кредитных организаций, Внешэкономбанка урегулирована специальными законами, а предлагаемое в законопроекте о платежной системе регулирование фактически относится лишь к части их компетенции, связанной с участием непосредственно в платежной системе. Таким образом, в отношении тех субъектов платежной системы, деятельность которых уже урегулирована законами об их деятельности, указанный предмет регулирования закона является явно избыточным, что имеет принципиальное значение, поскольку нарушает представления об иерархии законодательства. В результате чего правоприменительные органы будут дезориентированы относительно иерархии применения норм права, взятых из разных законов, но регулирующих один предмет – деятельность субъектов финансового рынка.

Это же замечание можно отнести и к части 2 статьи 1 проекта закона, которой устанавливается приоритет федерального закона о национальной платежной системе в отношениях, возникающих в платежной системе, над другими актами законодательства. В таком виде данная норма обеспечивает верховенство этому закону и в тех отношениях, которые не имеют прямого отношения к деятельности по переводу средств, например, возникнет необходимость постоянно отделять деятельность банка вообще от деятельности по переводу денежных средств, что окажется не всегда возможным.

Следуя избранному подходу, проектом закона предполагается урегулировать деятельность платежных агентов на основе норм, содержащихся исключительно в нем. При этом предполагается, что существующий Федеральный закон «О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами» утратит силу. Тем самым предлагается исключить из системы законодательства действующий закон и заменить его новой совокупностью норм в проекте закона «О национальной платежной системе», расширяя его и без того значительный объем регулирования. В данном случае следствием такого решения будет фактически подрыв уже сложившегося рынка платежей через платежных агентов, поскольку законопроект предполагает внедрение его иной правовой модели, и существенное возрастание нормативного содержания самого текста проекта.

Проблемы иного рода возникают, когда стремление всецело урегулировать деятельность субъектов платежной системы распространяется на тех из них, в отношении которых уже приняты в первом чтении законопроекты, регулирующие их деятельность во всей полноте, как это имеет место по отношению к клиринговым организациям. Как известно, Государственной Думой РФ принят в первом чтении проект федерального закона «О клиринге и клиринговой деятельности» (N289191-5, внесен Правительством Российской Федерации), который достаточно подробно регулирует данный вид деятельности. В данном случае оказывается, что проект закона о платежной системе, содержа нормы о клиринговой деятельности, напротив, сужает предмет регулирования, связанный с осуществлением этого вида деятельности, очень скупо регулируя большую часть возникающих здесь общественных отношений. Сам по себе этот факт мог бы и не рассматриваться в качестве негативного, если бы нормы законопроекта о платежной систме учитывали положения проекта закона о клиринговой деятельности, но как в понятийном плане, так и в содержательном они разнятся. В результате субъекты, осуществляющие правоприменительную практику, будут поставлены перед проблемой, когда деятельность субъектов, осуществляющих один вид деятельности, но на разных рынках, регулируется различным образом.

При рассмотрении положений настоящего законопроекта, касающихся легализации в законодательстве института электронных денег, также складывается ситуация недостаточности его правового регулирования. В тексте законопроекта они изложены таким образом, что невозможно точно понять правовую природу этого явления, технологии их эмиссии и обращения, а также вид обязательства эмитента электронных денег перед их владельцем.

За рамками правового регулирования настоящего проекта осталась проблема, так называемых, мобильных платежей, т.е. деятельности, осуществляемой операторами связи по переводу денежных средств. Между тем, в качестве предмета регулирования данного законопроекта она была заявлена в пояснительной записке к нему.

Помимо этого, следует указать, что специальные требования, вытекающие из ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», текстом настоящего проекта предъявляются только к операторам электронных денег. Между тем, учитывая особую социальную значимость этого вида деятельности представляется необходимым распространить на всех субъектов национальной платежной системы требования, вытекающие из законодательства о легализации.

В целом, оценивая предмет регулирования настоящего проекта закона, в части деятельности субъектов платежной системы, при доработке законопроекта ко второму чтению следует учесть следующие замечания.

1. Необходимо доработать проект закона, использовав в качестве основной юридической формулы, определяющей правоспособность существующих и проектируемых в законодательстве субъектов следующим образом: «предметом регулирования настоящего федерального закона является деятельность субъектов национальной платежной системы в части, связанной с переводом денежных средств».

2. В отношении субъектов, деятельность которых уже урегулирована законодательством, или в отношении которых внесены проекты законов в полной мере регулирующих их правоспособность, следует избрать такой подход, при котором в проекте закона отражалась бы только остаточная компетенция.

3. В отношении субъектов платежной системы, деятельность которых впервые легализуется законопроектом, как, например, субъектов выпуска электронных денег, следует либо расширять регулирование в самом тексте проекта, либо готовить отдельный законодательный акт об их деятельности, а в данном тексте ограничиваться только регуляцией функций, относящихся к деятельности по осуществлению платежей.

4. Распространить требования, вытекающие из законодательства о легализации на всех субъектов национальной платежной системы.

3. О предмете регулирования законопроекта в части ответственности субъектов платежной системы перед ее клиентами

В пояснительной записке к данному проекту закона был декларирован подход, согласно которому одной из целей его принятия является максимальное приближение к мировой практике и стандартам Банка международных расчетов в сфере осуществления платежей. Между тем, в наиболее близкой для Российской Федерации правовой системе Европейского союза существует Директива 2007/64/ЕС, которая устанавливает требования в области оказания платежных услуг для членов сообщества, действует уже три года и вполне адаптирована для рецепции ее правовых институтов отечественным законодательством. Основной подход, в нем выраженный, можно было бы сформулировать в виде одного принципа: «самое важное в платежной системе – интересы потребителей». Европейский союз придерживается этого принципа в своей законотворческой деятельности неукоснительно. Формально и в Российской Федерации этот принцип является главенствующим в соответствии со статьей 18 Конституции Российской Федерации. Учитывая однообразие теоретического подхода, следует сравнить, каким образом он реализуется в законодательной практике, сверив соответствующие институты проекта закона о платежной системе и указанной Директивы Европейского парламента и Совета.

В этом смысле следует указать, что Директива содержит ясные и точные нормы, касающиеся ответственности платежной системы перед клиентом, представляемой для этих целей, как некое неформализованное целое. Эта необходимость как раз и возникает из факта отсутствия единого юридического лица, которое оформляло бы деятельность платежной системы. Правовая проблема состоит в том, что любой платеж включает в себя цепочку участников, конфигурация которых зависит непосредственно от целей и вида платежа. Если не существует четкого распределения ответственности внутри системы перед клиентом, если она диверсифицирована по разным субъектам, если клиенту непонятно куда обращаться в каждом конкретном случае, то в этом случае юридические и технологические проблемы платежной системы будут перекладываться на клиента, что недопустимо в развитой правовой системе.

С этой точки зрения, в представленном законопроекте не нашел отражения вопрос об ответственности субъектов национальной платежной системы перед пользователями, что существенно отличает законопроект от схожего акта Европейского союза.

Взаимные связи участников платежной системы по поводу ответственности, выявляемые в тексте законопроекта формируются следующим образом. Законопроект предусматривает ответственность операционного центра перед участниками платежной системы, клиринговым центром, расчетным центром (часть 4 статьи 9 законопроекта); клирингового центра перед участниками платежной системы, расчетным центром (часть 4 статьи 10 законопроекта); ответственность участников платежной системы за несоблюдение правил платежной системы (статья 13 законопроекта); ответственность поднадзорных организаций перед Банком России (статья 23 законопроекта). Законопроект «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О национальной платежной системе» (далее – проект закона об изменении иных актов) в части внесения изменений в Гражданский кодекс РФ содержит положения об ответственности перед клиентом и плательщиком, однако данные положения касаются только ответственности банков, в то время как субъектами национальной платежной системы могут быть и не кредитные организации (которых особенно много).

Иначе построены соответствующие правоотношения в указной Директиве 2007/64/ЕС (п. 47). Провайдер платежных услуг (по терминологии настоящего законопроекта – любой субъект национальной платежной системы) плательщика должен нести ответственность за осуществление платежа надлежащим образом, включая объем и сроки его исполнения, а также за любой сбой в работе посредников, участвующих в платежной цепочке, вплоть до счета получателя средств.

Согласно данной норме провайдер платежных услуг плательщика должен – в случае поступления не в полном объеме денежных средств на счет провайдера платежных услуг получателя – скорректировать платежную операцию или безотлагательно компенсировать плательщику сумму платежной операции независимо от любых других претензий, которые могут быть предъявлены в соответствии с национальным правом.

Таким образом, в праве Европейского сообщества устанавливается четкий принцип, в соответствии с которым клиент платежной системы может обратиться к любому субъекту, через которого начинается его транзакция с целью взыскания минимального размера убытков, объем которых твердо установлен. Этот принцип превалирует над иными нормами законодательства об ответственности, которые могут существовать в национальных правовых системах. Напротив, настоящий законопроект не содержит такого принципа, что автоматически отсылает пользователя платежной системы к законодательству о конкретном виде юридических лиц, где нормы об ответственности также не всегда четко отражены. Кроме того, при таком правовом подходе нормы разных законов неизбежно будут конфликтовать друг с другом, что позволит субъектам платежной системы взаимно делегировать ответственность перед клиентом. Очевидно, при таких обстоятельствах вопрос о защищенности клиентов российских платежных систем решен не будет.

С учетом задач построения международного финансового центра в Москве, особое место при развитии финансового законодательства следует уделять гармонизации российской законодательства с европейскими подходами в регулировании указанной сфера. В частности, при доработки законопроекта ко второму чтению, представляется необходимым учесть следующие основные принципы и положения закрепленные в статье 75 Директивы 2007/64/ЕС.

1. В случае если платежное поручение инициируется плательщиком:

1) провайдер платежных услуг плательщика или получателя средств должен нести ответственность за надлежащее исполнение платежной операции перед плательщиком или получателем средств соответственно;

2) ответственность провайдера платежных услуг плательщика: безотлагательно возвратить плательщику сумму неисполненной или исполненной ненадлежащим образом платежной операции и при необходимости восстановить дебетованный расчетный счет до состояния, в котором он находился, если бы ненадлежащее исполненная платежная операция не была выполнена;

3) ответственность провайдера платежных услуг получателя: безотлагательно предоставить в распоряжение получателя средств сумму платежной операции и при необходимости кредитовать расчетный счет получателя средств на соответствующую сумму, в случае неисполненной или исполненной ненадлежащим образом платежной операции.

2. В случае если платежное поручение инициируется получателем средств или через получателя:

1) провайдер платежных услуг получателя средств несет ответственность перед получателем средств: за корректную передачу платежного поручения провайдеру платежных услуг плательщика; за обработку платежного поручения;

2) ответственность провайдера платежных услуг получателя средств: немедленно повторно передать платежное поручение провайдеру платежных услуг плательщика; обеспечить предоставление суммы платежной операции в распоряжение получателя средств сразу после ее зачисления на счет провайдера платежных услуг получателя средств;

3) провайдер платежных услуг плательщика несет ответственность перед плательщиком за неисполнение или некорректное исполнение платежной операции, за которую провайдер платежных услуг получателя средств не несет ответственности;

4) ответственность провайдера платежных услуг плательщика перед плательщиком: безотлагательно возвратить ему сумму невыполненной или некорректно выполненной операции и восстановить дебетованный расчетный счет до состояния, в котором он находился, если бы ненадлежаще исполненная платежная операция не была выполнена.

3. Провайдеры платежных услуг должны нести ответственность перед своими пользователями за любые сборы и процентные начисления, возлагаемые на них вследствие неисполнения или некорректного исполнения платежной операции.

Ко второму чтению необходимо включить в законопроект положения об ответственности перед пользователями платежной системы за осуществление платежа надлежащим образом, в том числе указав, каким образом указанные положения должны быть отражены в соответствующих договорах между субъектами платежной системы. Вопрос ответственности сторон должен быть ключевым в этих стандартных договорах. Кроме того, право Европейского Союза предполагает, что ответственность перед клиентом платежной системы может быть также диверсифицирована и по признаку осуществления им предпринимательской деятельности или осуществления платежей в целях с ней несвязанных.

Доработка законопроекта о платежной системе по указным направлениям позволит оправдать декларацию, сделанную в пояснительной записке, о стремлении в максимальной степени учесть передовой зарубежный опыт при создании национальной платежной системы. Но при этом следует иметь в виду, что Концепция развития гражданского законодательства (Публикация Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 30 марта 2009 г., далее – Концепция) предлагает в ряде случаев новые правовые решения, в том числе и общего характера, при регулировании ответственности банков перед клиентами в рамках расчетных операций, которые подлежат обязательному учету в тексте законопроекта.

4. О предмете регулирования законопроекта в части отражения внесудебных форм разрешения споров с клиентами

Важнейшими требованиями, которые предъявляются к построению национальной платежной системы, и которые в обязательном порядке должны войти в предмет регулирования проекта закона о платежной системе являются вопросы, связанные с внесудебным рассмотрением споров между пользователем и самой платежной системой (в лице соответствующего субъекта). Рассматриваемый законопроект оставляет вне своего регулирования вопросы, связанные с этими отношениями.

Проект закона о платежной системе содержит требования об обеспечении возможности досудебного и (или) третейского рассмотрения споров только между операторами платежной системы и участниками платежной системы, операторами услуг платежной инфраструктуры в соответствии с правилами платежной системы (пункт 5 части 5 статьи 7 законопроекта).

Между тем, европейский опыт регулирования схожих правоотношений (пункт 51 Директивы 2007/64/ЕС) предполагает, что, не ограничивая право потребителей на обращение в суд, необходимо обеспечить доступный и недорогой механизм внесудебного разрешения конфликтов между провайдерами платежных услуг и клиентами, которые возникают в силу соблюдения прав и обязательств, установленных законодательством о платежной системе. Включение механизмов разрешения конфликтов между операторами (провайдерами по терминологии ЕС) и пользователями непосредственно в законопроект особенно важно с учетом предусмотренного им в значительной степени договорного регулирования рассматриваемых отношений.

Внесудебные процедуры апелляций и обжалований в рамках урегулирования споров предусмотрены главой 5 указанной Директивы и по своему правовому качеству вполне могут стать модельными для отечественного законодательства. Учитывая изложенное, ко второму чтению в законопроекте должны быть включены положения учитывающие следующие основные моменты.

1. Создание адекватных и эффективных внесудебных процедур обжалований и апелляций в рамках урегулирования споров между пользователями платежных услуг и субъектами платежной системы. Закрепление соответствующих положений, обязывающих операторов платежных систем, включать в текст правил платежной системы нормы о внесудебном порядке рассмотрения споров с пользователями услуг, а также требования к регламенту рассмотрения таких споров.

2. Введение процедур, позволяющих пользователям платежных услуг и другим заинтересованным сторонам, включая ассоциации потребителей, подавать жалобы уполномоченным органам в связи с возможными нарушениями субъектами платежных систем положений национального законодательства. В том числе, в законопроекте необходимо установить требования к административному регламенту и правилам рассмотрения таких жалоб (порядок обжалований, назначение уполномоченного органа, сроки рассмотрения жалоб, уведомления о результатах и права уполномоченного органа по результатам рассмотрения жалоб).

3. Определение правил применения санкций, которые должны иметь сдерживающий правонарушения характер.

5. О предмете регулирования законопроекта в части установления особого режима денежных средств, находящихся в расчетах

Одним из условий надежности и устойчивой работы платежной системы является обеспечение сохранности денежных средств пользователей платежных услуг. Речь в данном случае идет о том, что средства, находящиеся в расчетах (переводимые средства), должны иметь особый правовой режим, который предполагает отделение этих средств от всех иных денежных средств субъекта платежной системы, как собственных, так и находящихся у него на основании иных договоров с клиентами, не связанных с платежами. Однако анализируемый законопроект не содержит норм, устанавливающих требования к сохранности средств, полученных платежными учреждениями от пользователей платежных услуг или от другого оператора платежной системы.

Вместе с тем, зарубежный опыт, в частности, Директива 2007/64/ЕС, свидетельствует о том, что такого рода нормы должны обязательно присутствовать в регулировании правовых институтов, связанных с платежной системой. Анализ этого опыта диктует необходимость закрепления в национальном законодательстве, по меньшей мере, нижеследующих базовых принципов, относящихся к сохранности средств клиентов.

1. Средства, полученные либо от пользователей платежных услуг, либо от другого субъекта платежной системы для совершения платежной операции, никогда не объединяются со средствами других физических или юридических лиц, не являющихся пользователями платежных услуг, от имени которых средства хранятся.

2. В случае если указанные средства находятся у платежного учреждения и не были предоставлены в распоряжение получателя или переведены другому провайдеру к концу рабочего дня, следующего за днем получения средств, то их следует депонировать на отдельном счете в кредитной организации или инвестировать в надежные, ликвидные низкорисковые активы, которые должны определяться уполномоченными органами.

3. В соответствии с национальным законодательством и в интересах пользователей платежных услуг, особенно в условиях их неплатежеспособности, эти средства должны быть защищены от претензий других кредиторов платежного учреждения.

4. Средства пользователей должны быть застрахованы или их сохранность должна быть обеспечена иным не менее надежным способом в организации, не принадлежащей к той же группе, что и платежное учреждение.

Отдельной задачей правого регулирования, которая возникает в данном случае, является проблема того, на каких конкретно субъектов платежной системы должны распространяться указанного рода требования. Этот вопрос подлежит отдельной проработке с целью выработки правовой модели, способной быть интегрированной в отечественное законодательство.

Таким образом, проект закона о национальной платежной системе в обязательном порядке должен быть дополнен соответствующей совокупностью норм, которая обеспечивала бы максимальные юридические гарантии защиты денежных средств пользователей платежной системы. Это требование вполне согласуется с п. 2.5 параграфа 4 Концепции развития законодательства о ценных бумагах и финансовых сделках, где оно нашло свое выражение в общем виде применительно к банкам.

6. О предмете регулирования законопроекта в части установления правоспособности Банка России

6.1. Согласно законопроекту значительное количество нормативного регулирования основных вопросов деятельности национальных платежных систем предполагается осуществлять в соответствии с нормативными актами Банка России. Так, именно нормативными актами Банка России должны быть установлены:

1) требования к правилам осуществления перевода электронных денег, которые обязан разработать и принять оператор электронных денег (часть 3 статьи 5 законопроекта);

2) требования к надежности осуществления перевода электронных денег (часть 4 статьи 5 законопроекта);

3) порядок осуществления контроля оператором по переводу денежных средств за соблюдением платежным агентом условий его привлечения, а также законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (часть 9 статьи 6 законопроекта);

4) порядок осуществления Банком России деятельности оператора платежной системы (часть 4 статьи 7 законопроекта);

5) обязанности Банка России как оператора платежной системы (часть 4 статьи 7 законопроекта);

6) особенности мер и их применения в случае несоблюдения участниками платежной системы, операторами услуг платежной инфраструктуры правил платежной системы, в случае если оператором платежной системы является Банк России (часть 4 статьи 7 законопроекта);

7) требования к надежности платежных систем (пункт 4 части 5 статьи 7 законопроекта);

8) порядок направления регистрационного заявления, ведения реестра операторов платежных систем, принятия решения, направления уведомления об исключении организации из реестра операторов платежных систем (часть 20 статьи 7 законопроекта);

9) порядок, объемы и формы предоставления оператором платежной системы в Банк России правил платежной системы (вносимые в правила изменения), перечня операторов услуг платежной инфраструктуры (вносимые в перечень изменения) информации о своей деятельности, деятельности операторов услуг платежной инфраструктуры, деятельности участников платежной системы (часть 21 статьи 7 законопроекта);

10) порядок осуществления Банком России деятельности оператора услуг платежной инфраструктуры (часть 4 статьи 8 законопроекта);

11) правила платежной системы Банка России (часть 5 статьи 13 законопроекта);

12) перечень участников платежной системы Банка России, условия прямого, косвенного и иного участия в ней (часть 5 статьи 14 законопроекта);

13) порядок установления требований к значимой платежной системе (часть 5 статьи 15 законопроекта);

14) требования к системе управления рисками в платежной системе (часть 2 статьи 20 законопроекта);

15) порядок осуществления Банком России надзора в национальной платежной системе (часть 1 статьи 23 законопроекта);

16) порядок, объемы и формы предоставления по требованию Банка России документов и иной необходимой информации поднадзорными организациями, в том числе в виде индивидуальной и сводной (по платежной системе) отчетности (пункт 1 части 2 статьи 23 законопроекта);

17) порядок проведения проверок поднадзорных организаций (пункт 2 части 2 статьи 23 законопроекта);

18) порядок применения Банком России предупредительных и принудительных мер в случаях нарушения поднадзорными организациями требований законодательства о национальной платежной системе, в том числе непредставления информации, представления неполной либо недостоверной информации (часть 3 статьи 23 законопроекта);

19) порядок осуществления Банком России наблюдения в национальной платежной системе, включая приоритеты наблюдения, применяемые формы, способы и виды деятельности по наблюдению (часть 1 и 2 статьи 24 законопроекта).

К этой категории можно также отнести положения законопроекта, в соответствии с которыми Банк России устанавливает:

- порядок и форму для уведомления оператором электронных денег о начале осуществления перевода электронных денег (часть 2 статьи 5 законопроекта);

- лимит остатка электронных денег юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и порядок его определения (часть 11 статьи 5 законопроекта);

- порядок согласования правил значимых платежных систем (часть 6 статьи 13 законопроекта);

- особенности правил платежных систем, в рамках которых осуществляются переводы денежных средств в целях расчета по сделкам с ценными бумагами и (или) сделок, совершенных на организованном рынке (часть 7 статьи 13 законопроекта);

- значения размеров переводов денежных средств, сроки осуществления переводов денежных средств для признания платежной системы системно значимой (часть 1 статьи 15 законопроекта);

- значения размеров переводов денежных средств, количества клиентов – физических лиц, показателей влияния на доступность платежных услуг для признания платежной системы социально значимой (часть 2 статьи 15 законопроекта);

- порядок признания Банком России платежной системы системно значимой или социально значимой, уведомления об этом оператора платежной системы (часть 3 статьи 15 законопроекта);

- требования к расчетному центру, через который вправе осуществлять расчеты значимая платежная система (пункт 3 части 4 статьи 15 законопроекта);

- способ (способы) обеспечение оператором значимой платежной системы и (или) операционным центром повышенного уровня надежности (пункт 4 части 4 статьи 15 законопроекта);

- квалификационные требования к должностным лицам операторов услуг платежной инфраструктуры (пункт 5 части 4 статьи 15 законопроекта);

- требования к защите информации при осуществлении переводов денежных средств (часть 3 статьи 19 законопроекта);

- порядок контроля за соблюдением требований к защите информации при осуществлении переводов денежных средств (часть 3 статьи 19 законопроекта);

- порядок получения от организаций федеральной почтовой связи информации об осуществлении ими почтовых переводов денежных средств (часть 3 статьи 24 законопроекта).

Таким образом, значительная часть нормативного содержания законопроекта сводится к отсылкам к «нормативным актам Банка России», что ведет к понижению уровня правового регулирования социально значимых общественных отношений. Одной из основных целей законодательной деятельности является соблюдение прав и свобод человека, которые в соответствии со статьей 18 Конституции РФ являются непосредственно действующими, что относится также и к свободе осуществления предпринимательской деятельности. Именно права и свободы человека определяют смысл, содержание и применение законов (ст. 18 Конституции РФ). Проект закона в рамках законодательной процедуры проходит многоступенчатую систему подготовки, рассмотрения и принятия в нескольких независимых инстанциях, что позволяет обеспечить наиболее полное соответствие текста закона общепринятым правам и свободам человека. Перенесение нормотворческой активности на уровень подзаконных актов не способно обеспечить в должной мере соответствие текста закона закрепленным в Конституции РФ правам и свободам человека, поскольку не предполагает учет всех общественных интересов, а замыкается только на ведомственных целях и задачах. Вследствие этого обстоятельства будет невозможно эффективно противостоять ограничениям прав граждан и организаций.

Таким образом, во многом, предмет регулирования законопроекта о платежной системе свелся к определению нового предмета регулирования для Банка России, что является неприемлемым с точки зрения конституционного смысла законодательного регулирования. В связи с этим указанные нормы требуют переработки и включения требований, установление содержания которых делегируются на уровень подзаконных актов, непосредственно в тексте законопроекта, особенно в части, касающейся установления Банком России требований по отношению к самому себе.

6.2. В контексте чрезвычайно широких полномочий, которые приобретаются в соответствии с текстом законопроекта Банком России, необходимо обратить внимание на требования Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

Кроме того, в методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утв. постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N96, более подробно приведены коррупциогенные факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил.

К ним относятся:

1) широта дискреционных полномочий – отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);

2) определение компетенции по формуле «вправе» – диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;

3) выборочное изменение объема прав – возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);

4) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества – наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;

5) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий – установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;

6) отсутствие или неполнота административных процедур – отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка.

Анализируемый законопроект содержит сразу несколько коррупциогенных факторов.

1. Отнесение многих вопросов деятельности платежных систем к регулированию нормативными актами Банка России, т.е. чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества.

2. Определение полномочий Банка России по формуле «вправе».

Законопроектом установлена возможность Банка России диспозитивно, «по своему усмотрению», совершать действия в отношении участников национальных платежных систем и самих систем. К указанным полномочиям относятся следующие:

1) возможность устанавливать лимит остатка электронных денег юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и порядок его определения (часть 11 статьи 5 законопроекта);

2) принимать решения об исключении сведений об организации из реестра операторов платежных систем (часть 16 статьи 7 законопроекта);

3) увеличивать срок прекращения осуществления и завершения переводов денежных средств в отношении значимых платежных систем (часть 18 статьи 7 законопроекта);

4) признавать платежную систему системно значимой (часть 1 статьи 15 законопроекта);

5) признавать платежную систему социально значимой (часть 2 статьи 15 законопроекта);

6) устанавливать отдельные требования к значимой платежной системе (часть 4 статьи 15 законопроекта);

7) учитывать или нет при установлении требований к значимой платежной системе отдельные факторы (часть 6 статьи 15 законопроекта);

8) ограничить (приостановить) оказание операционным и (или) клиринговым центром операционных услуг, клиринговых услуг при невыполнении поднадзорной организацией предписания с требованием об устранении нарушения (часть 4 статьи 23 законопроекта);

9) исключить оператора платежной системы из реестра операторов платежных систем в случае неоднократного невыполнения оператором платежной системы предписаний с требованием об устранении нарушения в течение одного года со дня направления первого предписания (часть 4 статьи 23 законопроекта).

При этом порядок установления требований к значимой платежной системе и порядок признания Банком России платежной системы системно значимой или социально значимой также определяются Банком России (его нормативными актами). Принципы законопроектной деятельности требуют, чтобы полномочия административного органа, которые ему делегированы законом, были ясными, понятными и не несли в себе двусмысленность, по этой причине все перечисленные выше полномочия Банка России должны иметь полную определенность своего нормативного содержания и быть установлены непосредственно в законе. В свою очередь, из этого следует, что, по меньшей мере, по девяти указанным выше полномочиям критерии действия или бездействия Банка России должны войти в текст закона, и не делегироваться на уровень подзаконных актов. Данный вывод указывает на существенный недостаток законопроекта и, наряду с замечаниями о чрезвычайно широких административных полномочиях Банка России, требует серьезной переработки.

Таким образом, оценка возможности реализации предложенного законопроектом подхода в части установления правоспособности Банка России требует наличия проектов всех предполагаемых подзаконных актов Банка России к моменту рассмотрения законопроекта Государственной Думой во втором чтении.

В противном случае, в связи с тем, что объективно оценить содержание предлагаемых подзаконных актов не представляется возможным, в ходе работы над законопроектом во втором чтении необходимо рассмотреть вопрос о переносе предполагаемого нормативного содержания указанных подзаконных актов Банка России непосредственно в текст законопроекта.

 

II. Постатейные замечания

1. К статье 2

Статья 2 рассматриваемого законопроекта включает в понятие «законодательство» как подзаконные акты, принимаемые в Российской Федерации, так и нормативные акты Банка России. С точки зрения принятого в российской доктрине права употребления понятия «законодательство» в широком смысле, такое понимание этого термина может быть признано оправданным, но с точки зрения сложившегося законодательного разделения нормативного массива по уровням нормотворчества, такой подход является совершенно неприемлемым, поскольку уравнивает закон и подзаконный акт по признаку правовой силы. В данном случае, представляется необходимым руководствоваться принципами разделения нормативного материала по уровням нормотворчества, которые отражены в статье 3 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Кроме того, в данной норме не нашел отражения тот факт, что в гражданских отношениях верховенство в их регулировании всегда имеет Гражданский кодекс Российской Федерации (п. 2 ст. 3). Отсутствие указания на регулирование отношений, возникающих в платежной системе, посредством Гражданского кодекса Российской Федерации чревато внесением путаницы в представления об иерархии законодательства, без ясности в которых не способна работать правоприменительная система.

2. К статье 3

2.1. Предложенное в абзаце 2 статьи 3 законопроекта определение национальной платежной системы, которое является базовым для данного акта, тем не менее, страдает серьезными недостатками (помимо указанных выше). Прежде всего, это касается определения субъектов, которые входят в национальную платежную систему. Так, расшифровка понятия «участники финансовых рынков», которое также использовано в перечне субъектов национальной платежной системы, дает следующий список субъектов: профессиональные участники рынка ценных бумаг, негосударственные пенсионные фонды, управляющие компании акционерных инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов или негосударственных пенсионных фондов, а также юридические лица, являющиеся участниками организованных торгов и (или) участниками клиринга, осуществляемого по сделкам, совершенным на организованных торгах. К этому списку следует также добавить органы федерального казначейства и в отношении их всех высказать серьезное сомнение в возможности отнесения к субъектам национальной платежной системы. Проблема состоит в том, что в соответствии с проектом статьи 861.1 Гражданского кодекса РФ, которая содержится в проекте закона об изменении в иные акты законодательства, деятельность по переводу определяется как деятельность банка (!) по зачислению денежных средств на счет или выдаче наличных денежных средств. Таким образом, во-первых, указанные выше субъекты финансового рынка и органы федерального казначейства, как юридические лица, обладающие специальной компетенцией, не могут одновременно являться банками, которые вправе осуществлять переводы денежных средств. Во-вторых, с содержательной стороны, все указанные субъекты не осуществляют такого вида деятельности, который был бы связан с зачислением денежных средств на счет (имеется в виду – клиента) или выдачей наличных денежных средств (клиентам). Следовательно, базовое определение всего законопроекта, содержит существенную логическую ошибку, который просто не позволит применять его на практике.

Говоря строго, понятию «перевод денежных средств», как оно закреплено в проекте статьи 861.1 Гражданского кодекса РФ, не вполне соответствуют и те из субъектов национальной платежной системы, которые перечислены в определении до «участников финансовых рынков» (платежные агенты, операторы платежных систем и услуг платежной инфраструктуры), но в их отношении, по крайней мере, можно привести содержательные доводы, по какой причине данные лица должны входить в число субъектов национальной платежной системы. В отношении же перечисленных субъектов, такие доводы привести будет затруднительно, во всяком случае, вытекающие из самого текста проекта закона. Природа их отношений в той модели, которая зафиксирована в определениях законопроекта, является скорее клиентской, нежели возникающей среди участников системы.

При любых обстоятельствах, указанное определение следует полностью пересмотреть, как порождающее противоречия в предмете регулирования двух проектов законов и не отвечающее реальному содержанию, которое вкладывается в понятие национальная платежная система.

2.2. В соответствии с абзацем 3 статьи 3 рассматриваемого проекта закона оператор по переводу денежных средств представляет собой организацию, которая в соответствии с законодательством Российской Федерации вправе осуществлять перевод денежных средств. В свою очередь, статья 4 проекта закона определяет, что этими организациями являются Банк России, кредитные организации, имеющие право на перевод денежных средств, Внешэкономбанк.

В данном случае, не вполне понятна причина конструирования единого понятия в виде двух разных норм права, которые закрепляются в различных статьях проекта закона. Какой правовой смысл несет расчленение смысла единого понятия? Кроме того, в указанном определении, а также в проекте статьи 8611 Гражданского кодекса РФ и предлагаемых изменениях в пункт 3 статьи 861 Гражданского кодекса РФ (обе нормы в проекте закона о внесении изменений в иные акты), приведен различный перечень юридических лиц, которые имеют право осуществлять перевод денежных средств. Эти обстоятельства будут способствовать внесению в банковскую деятельность высокой степени неопределенности.

2.3. Как указывает абзац 4 статьи 3 законопроекта, оператор электронных денег представляет собой оператора по переводу денежных средств, осуществляющего перевод электронных денег. В свою очередь, часть 1 статьи 5 проекта уточняет понятие оператора электронных денег и определяет его через такие признаки: кредитная организация, в том числе небанковская кредитная организация, имеющая право на осуществление переводов денежных средств без открытия банковских счетов. Получается, что один проект закона оперирует двумя разными по смыслу определениями оператора электронных денег. В первом определении мыслятся все операторы по переводу денежных средств, переводящие электронные деньги. А во втором, предполагается, что это не все операторы, а только те из них, которые обладают специальным правом на перевод электронных денег. Более того, возникает дополнительная путаница относительно правоспособности Внешэкономбанка, который не является в соответствии с законодательством кредитной организацией, следовательно, по логике второго определения и общей логике банковского законодательства, не может быть субъектом перевода электронных денег. С другой стороны, с точки зрения логики первого определения, он как оператор по переводу денежных средств вполне может им быть.

2.4. Абзац 5 статьи 3 проекта закона устанавливает, что платежный агент привлекается оператором по переводу денежных средств исключительно в целях принятия от физического лица наличных денежных средств и последующего их перевода без открытия банковского счета оператором. В то время как часть 1 статьи 6 этого же проекта предполагает возможность осуществления агентами, по меньшей мере, еще двух действий: 1) выдачи физическим лицам наличных денежных средств, в том числе с применением банкоматов; 2) выдачи физическим лицам остатков электронных денег наличными денежными средствами, в том числе с применением банкоматов. Как видно из этого перечисления оба действия не связаны с принятием денежных средств от клиента, а ограничиваются в первом случае дебетованием собственного счета, а во втором, получением наличных денежных средств от того лица, которому они были до этого переданы. Оба этих случая создают противоречие с определением платежного агента, которое дано в перечне основных понятий проекта закона, затрудняя понимание института платежных агентов, тем более, что непротиворечивая модель регулирования их деятельности уже существует в законодательстве.

2.5. Рассматривая формальное определение оператора платежных систем, следует прийти к выводу о том, что как и в случае с определением понятия оператора по переводу денежных средств имеет место двухуровневое конструирование понятия, части которого искусственно разделены на различные нормы права, а обоснованность применения такой юридической техники остается неочевидной. Так, в абзаце 7 статьи 3 указывается, что оператор платежных систем есть организация, определяющая правила платежной системы, а также выполняющая иные обязанности, предусмотренные настоящим федеральным законом. А в части 1 статьи 7 закрепляется, что такой организацией может быть кредитная организация, организация, не являющаяся кредитной организацией, или Банк России.

2.6. Определение клиринговой деятельности, закрепленное в абзаце 10 статьи 3 по объему уже, нежели определение, отраженное в статье 17 проекта закона.

2.7. Определение понятия электронные деньги, которое дано в абзаце 13 статьи 3 проекта не содержит ни одного признака, на основе которого данную правовую сущность можно было бы идентифицировать в качестве самостоятельного объекта права. Более того, описание понятия электронных денег скорее фиксирует какую-то особую форму агентских отношений между субъектами, нежели правовые качества объекта права.

2.8. В абзаце 15 статьи 3 проекта закона дано определение понятия «электронные средства платежа». Одним из видовых признаков, посредством которых определяется это понятие, является признак – «процедура ввода информации в технические устройство». Сомнительным представляется тот факт, что техническое устройство само по себе как объект правоотношений может определяться через процессуальный признак – процедуру ввода информации. По наличию этого признака к сфере регулирования настоящего проекта в качестве субъекта платежной системы могут быть отнесены и магазины розничной торговли, на территории которых осуществляется процедура ввода информации в техническое устройство. А по признаку «электронные носители информации» к предмету его регулирования можно отнести предоплаченные финансовые продукты, в том числе, карты операторов связи, например, или карты транспортных компаний. Во избежание возникновения в практической деятельности такого рода проблем следует пересмотреть данное определение.

2.9. При рассмотрении определения понятия «платежная система» (абзац 16 статьи 3 законопроекта) следует дополнительно обосновать причину, по которой в платежной системе должно быть не менее трех операторов по переводу денежных средств. Кроме того, вызывает сомнение также и факт отнесения участников финансовых рынков к субъектам платежной системы, на что уже указывалось применительно к понятию «национальная платежная система».

Кроме того, как и в случае с определением понятия «национальная платежная система» в данной ситуации также имеет место определение правового объекта через совокупность субъектов, что приводит в конечном итоге к невозможности провести точное различение по какому-либо правовому признаку между субъектами платежной системы и ее клиентами.

2.10. Рассматривая определение понятия «правила платежной системы» следует обратить внимание на тот факт, что фактически условия функционирования платежной системы оператор платежной системы должен определять не просто в соответствии с федеральным законом о национальной платежной системе, а в соответствии с законодательством Российской Федерации и, прежде всего, Конституцией Российской Федерации и Гражданским кодексом Российской Федерации, поэтому отсылка исключительно к нормам закона о национальной платежной системе является не корректной.

Кроме того, не является очевидным правовое решение, при котором участники платежной системы принимают правила платежной системы путем присоединения к ним, а в отношении операторов услуг этот порядок определяет оператор платежной системы. Очевидно, что порядок должен быть общим, если же это невозможно в связи с какими-либо технологическими особенностями, то сам порядок должен быть легализован непосредственно в законе.

2.11. В абзаце 20 статьи 3 проекта закона «платежная инфраструктура» как некий объект определяется через указание на субъектов, ее составляющих, что является, как не раз указывалось, не только не корректным, но и не приводит к пониманию того, что же все-таки входит в платежную инфраструктуру.

2.12. Понятие «услуги платежной инфраструктуры», определение которого приведено в абзаце 21 статьи 3 проекта закона, является лишним для проекта, поскольку юридический смысл этих услуг в достаточной мере раскрывается в его соответствующих статьях.

2.13. Абзац 22 статьи 3 проекта закона содержит определение понятия «обмен электронными сообщениями». Вместе с тем, текст проекта закона не содержит определения понятия «электронное сообщение», можно предположить, что по этой причине была предпринята попытка его обозначить непосредственно в тексте определения «обмен электронными сообщениями». Если попытаться выделить из общего теста определение электронного сообщения то получится следующее: «электронное сообщение есть электронные платежные сообщения, содержащие платежные распоряжения и/или информацию о приеме к исполнению и исполнению платежных распоряжений». Такие многоуровневые логические построения вряд ли оправданы с точки зрения возможности применения их на практике. Таким образом понятийный аппарат законопроекта нуждается в существенной доработке.

3. К статье 4

Статья 4 законопроекта называется «Оператор по переводу денежных средств и требования к его деятельности». Но она не устанавливает требований к деятельности операторов, а лишь указывает круг законодательных актов, регулирующих деятельность каждого из трех субъектов, тем самым, порождая противоречие между названием статьи и ее нормативным содержанием.

С содержательной же стороны, надо указать, что в тексте проекта закона до статьи 4 уже неоднократно указывался круг законов, регулирующих деятельность платежной системы и ее субъектов, поэтому возникает вопрос о правовой нагрузке, которую несет норма, полностью состоящая из уже использованных отсылок к законодательству. Помимо этого, бросается в глаза отсутствие в перечне Гражданского кодекса Российской Федерации, который для расчетных отношений и деятельности по переводу денежных средств является базовым правоустанавливающим актом. В связи с этими обстоятельствами вообще есть сомнения в необходимости 2, 3 и 4 частей данной нормы в приведенной редакции. (По поводу части 1 замечания уже были высказаны применительно к статье 3).

Вместе с тем, мировая практика исходит из необходимости предъявлять к операторам по переводу денежных средств (провайдерам) определенных требований, например, по достаточности первоначального капитала, по достаточности собственных средств для осуществления деятельности, по получению соответствующих разрешений, в области безопасности и т.д. Учитывая тот факт, что все из операторов по переводу денежных средств являются лицами, действующими на основе специальных законов, где соответствующие требования уже установлены, предметом регулирования настоящей статьи должно быть предъявление к ним специальных требований именно как к операторам по переводу денежных средств. Но учитывая логику самого законопроекта, вероятнее всего, указание на отсутствие предъявления со стороны государства специальных требований как к операторам по переводу денежных средств. Хотя, например, по отношению к коммерческим банкам и это не является бесспорным моментом, поскольку, на них должно распространяться особое требование по соблюдению специального режима денежных средств, находящихся в расчетах, которого не содержит действующее банковское законодательство.

4. К статье 5

4.1. Совокупность статей 3 и 5 проекта закона вводит в правовую систему Российской Федерации новый институт – электронные деньги. Основным условием погружения в хозяйственный оборот нового объекта гражданского права является точная идентификация его физической природы. Юридическая регламентация объекта гражданского права является следствием его физических качеств и характеристик. Так, у объектов, имеющих материальное содержание, правовая связь с лицом осуществляется на основе норм вещного права, а у объектов, не имеющих физически измеримых параметров, как правило, посредством норм обязательственного права. Отсюда вытекают и различия в правовом регулировании, например, наличных денег и безналичных денежных средств. Отсутствие определенности по вопросу о физической природе и связанному с ним вопросу о правовой природе объекта гражданского права не позволит погрузить его в гражданский оборот, поскольку правовая система не сможет его идентифицировать в каком-либо юридическом качестве.

Авторы законопроекта, давая в статье 3 определение электронных денег, не привели ни одного признака, которые могли бы быть отнесены непосредственно к электронным деньгам, и на основе которого можно было бы сделать вывод о правовой природе этого объекта. Фактически, предложенное определение приравнивает электронные деньги к обычным деньгам, рассматривая их толи как разновидность денег вообще, наряду с наличными и безналичными деньгами, толи как особую форму безналичных денежных средств. Хотя в законопроекте об изменении иных законов, которым вносится определение безналичных расчетов, последнее сконструировано таким образом, что расчеты посредством электронных денег следует считать особой формой безналичных расчетов. Но и этот вывод не является юридически определенным, а скорее оказывается юридической догадкой правоприменителя. В связи с таким подходом не представляется возможным ответить на ряд вопросов необходимых для бесконфликтного погружения нового объекта в гражданский оборот: какая субстанция обращается? по каким правилам обращается? какие права и обязанности возникают у участников оборота? каким иском защищается нарушенное право участника оборота?

Указанное определение электронных денег заставляет рассматривать их в качестве института публичного, а не частного права. Если электронные деньги представляют собой разновидность денег вообще, то, следовательно, они есть обязательства Банка России, а не частно-правовых институтов, каковыми являются те кредитные организации, которые в соответствии с концепцией закона будут их эмитировать. Такая юридическая модель электронных денег даже на уровне законодательного проектирования, еще до погружения ее в хозяйственный оборот, закрепляет очень серьезное противоречие, вносимое в отечественную правовую систему.

Прежде всего, возникает проблема эмиссии. Статья 75 Конституции Российской Федерации устанавливает принцип, в соответствии с которым денежная эмиссия осуществляется исключительно Банком России. Между тем, с точки зрения технологии обращения электронных денег, их эмиссию будут осуществлять частно-правовые институты. Таким образом, деятельность эмитентов электронных денег выносится за рамки конституционного поля и оказывается незаконной с точки зрения института денежной эмиссии. В границах реализованного в проекте закона юридического подхода к рассмотрению сущности электронных денег это противоречие никак не удастся ни обойти, ни преодолеть. Может быть, по этой причине сам термин «эмиссия» в проекте закона не употребляется, хотя от этого физическая и технологическая суть явления, связанного с выпуском в обращение электронных денег, не меняется.

Кроме того, если электронные деньги являются разновидностью денег вообще, а их эмиссия будет осуществляться исключительно частно-правовыми учреждениями, то неизбежно возникнет вопрос и о денежных суррогатах. Поскольку платежную единицу, выпускаемую частным институтом, с точки зрения статьи 27 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» можно рассматривать только в качестве денежного суррогата. Хотя тема денежных суррогатов может быть поставлена применительно к электронным деньгам только в качестве правового курьеза, тем не менее, это показывает, какие проблемы может породить правовая неопределенность нового института права.

Избранная концепция правового регулирования электронных денег предполагает регулирование не столько сущностных правовых проблем, сколько описание норм, связанных с переводом электронных денег, т.е. проблем в большей степени технологических. Но при этом, из текста статьи 5 проекта закона следует, что оператор электронных денег каким-то образом обязывается перед плательщиком и получателем электронных денег. В то же время, природа этой правовой обязанности никак не явлена в тексте проекта, за исключением частной обязанности по требованию лица переводить на его счета остатки денежных средств или выдавать их наличными. Такой подход, в случае его внедрения, в правоприменительной практике, безусловно, породит большое количество противоречий и столкновений разнонаправленных юридических интересов.

Таким образом, основным противоречием совокупности норм проекта закона, которые посвящены электронным деньгам, является тот факт, что частно-правовые по своей юридической природе обязательства, каковыми являются электронные деньги, авторы законопроекта попытались урегулировать посредством придания им формы публичного правового института. В случае внедрения в практическую деятельность таким способом оформленного института противоречие между частно-правовой сущностью и публичной формой выражения будет постоянно подрывать его развитие.

Между тем, в наиболее близкой к российской правовой системе, системе права Европейского сообщества, уже в течение десяти лет действует непротиворечивая модель регулирования электронных денег, которая позволяет этому явлению успешно развиваться, с одной стороны, и обеспечивает эффективную защиту интересов пользователей этой системы, с другой. Она построена на признании электронных денег требованиями, которые обращены к их эмитенту. В результате, перемещение электронных денег от одного лица к другому оказывается уступкой требования к эмитенту. Соответствующим образом на эмитента возлагается обязанность погасить (удовлетворить) это требование, в денежной форме, в том случае, когда оно будет предъявлено. Эта ясная с юридической точки зрения концепция не вызывает вопросов и проблем, связанных с оборотоспособностью денежных требований к эмитенту, поскольку сама правовая модель восходит к римскому праву и содержит новизну только в технологических аспектах.

Опираясь на существующее различие в подходах к пониманию сущности электронных денег, можно легко предсказать значительные трудности в юридическом общении с резидентами Европейского Союза по поводу электронных денег. Акты регулирующих и надзорных органов будут серьезно отличаться друг от друга по содержанию, а судебная практика российских и европейских судов будет опираться на противоположные правовые институты при рассмотрении дел по поводу электронных денег. Все эти обстоятельства, безусловно, будут серьезно тормозить внедрение в оборот технологий, связанных с электронными деньгами.

4.2. Следует также отметить, что часть 7 статьи 5 законопроекта устанавливает различный правовой режим для физических лиц и индивидуальных предпринимателей. В месте с тем, не ясно, каким образом и на какой момент будет фиксироваться статус плательщиков и получателей как индивидуальных предпринимателей.

4.3. Часть 11 статьи 5, определяющая пороговые значения для использования неперсонифицированных электронных средств платежа, сформулирована не четко. Так, абзац второй указанной части говорит об остатке электронных денег, но не указывает, об остатке каких средств (плательщика или получателя) идет речь. Следует также уточнить, что сформулированные в данном пункте условия должны быть соблюдены в совокупности.

4.4. Часть 15 анализируемой статьи допускает при переводах с использованием персонифицированных электронных средств платежа, корпоративных средств платежа возможность обращения взыскания на остаток электронных денег. Данное положение требует уточнения. Следует указать, по требованиям к какому лицу на указанные средства может быть обращено взыскание, и в каком порядке (как на средства на банковских счетах или по правилам об обращении взыскания на права требования, закон об исполнительном производстве дифференцирует эти ситуации).

4.5. Согласно статье 5 законопроекта оператор электронных денег – кредитная организация, в том числе небанковская кредитная организация, имеющая право на осуществление переводов денежных средств без открытия банковских счетов и связанных с ними иных банковских операций в соответствии с Федеральным законом «О банках и банковской деятельности».

В статье 6 ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» содержится закрытый перечень операций с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих обязательному контролю. Перевод электронных денег, который согласно статье 5 законопроекта осуществляется в форме расчетов поручениями о переводе без открытия банковского счета, в этот перечень не включен, а изменения в данную норму вносить не предполагается.

Многочисленные ссылки на ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» в статье 5 законопроекта дают основания предполагать, что к переводам электронных денег подлежат применению требования указанного закона, однако не ясно, подлежат ли данные операции обязательному контролю со стороны уполномоченного органа или только контролю со стороны организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, без последующего контроля уполномоченного органа.

4.6. В соответствии с частью 12 статьи 5 законопроекта перевод электронных денег может осуществляться, в том числе, без обязательного проведения идентификации физического лица (неперсонифицированные электронные средства платежа).

Необходимо отметить, что Российская Федерация принята в члены ФАТФ в 2003 году и ФАТФ регулярно проводит исследования по выполнению своих рекомендаций. Вводя новый для российского права инструмент расчетов – перевод электронных денег, необходимо принимать во внимание Специальные рекомендации ФАТФ по борьбе с финансированием терроризма об электронных переводах (СР VII). Согласно указанным рекомендациям, финансовые учреждения, в том числе организации, занимающиеся денежными переводами, должны включать точную и содержательную информация об отправителе (имя, адрес, номер счета) в сопроводительное послание, и сохранять такую информация вместе с переводом или сопроводительным посланием на всех этапах совершаемого перевода, а также проводить углубленную проверку и мониторинг подозрительных переводов средств, не содержащих полной информации об отправителе (имя, адрес, номер счета).

Специальная рекомендация VII была разработана в целях недопущения неограниченного доступа террористов и других преступников к денежным переводам для осуществления движения своих средств и выявления такого использования, если оно происходит. В частности, она нацелена на то, чтобы обеспечить незамедлительный доступ к основной информации об инициаторе электронных переводов. В соответствии с пояснительной запиской к Специальной рекомендации VII внутренние и трансграничные денежные переводы должны сопровождаться точной и достоверной информацией об отправителе. Отправляющее финансовое учреждение должно обеспечить, чтобы подпадающие под рекомендацию электронные переводы содержали полную информацию об отправителе, а также проверить эту информацию на точность и хранить эту информацию в соответствии со стандартами, установленными в 40 рекомендациях ФАТФ.

Избранная модель регулирования этих отношений в связи с принятием федерального закона о национальной платежной системе не соответствует указанным рекомендациям ФАТФ, что, безусловно, серьезно осложнит взаимоотношения с ней отечественных компетентных органов.

4.7. Таким образом, рассмотрев нормы законопроекта, связанные с электронными деньгами, следует предложить следующее. 1. Переработать в этой части законопроект, сосредотачиваясь на вопросах прояснения правовой природы электронных денег, рассматривая ее в качестве частно-правового обязательства эмитента. 2. Пересмотреть объем регулирования института электронных денег, предложенный в настоящем проекте закона, так как совокупность норм настоящего законопроекта оказывается недостаточной для законодательного регулирования всей сферы, связанной с порядком эмиссии и обращения электронных денег. Необходимость уместить в одной статье законопроекта (статья 5) как можно больше нормативного содержания привела к тому, что у нее оказалось два предмета регулирования, каждый из которых оказался раскрыт неполно. Поэтому очевидно, что по поводу электронных денег необходимо готовить отдельный законодательный акт, куда вынести все базовые определения и описание юридических моделей выпуска и обращения электронных денег. В проекте закона о национальной платежной системе следует ограничиться только описанием функций оператора электронных денег (эмитента), но исключительно тех, которые касаются его роли именно в платежной системе. 3. Дополнить соответствующими положениями ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».

5. К статье 6

5.1. Абзац 6 части 1 рассматриваемой статьи устанавливает правило, в соответствии с которым индивидуальный предприниматель, выступающий в качестве платежного агента, не имеет права привлекать платежных субагентов. В данном случае остается не ясным, по какой причине ограничиваются права на привлечение субагентов одним из субъектов предпринимательской деятельности, каковым является индивидуальный предприниматель.

5.2. Норма, закрепленная в части 2 статьи 6, является принципиальной для понимания правового положения института платежных агентов. Правовая доктрина, которая легла в основу этой статьи, предполагает, что все операции с денежными средствами, как наличными, так и безналичными, относятся к разряду банковских операций, и носят лицензируемый характер, за исключением тех, которые прямо указаны в тексте самой статьи. Таким образом, под запрет, содержащийся в части 2 статьи 6, подпадает, например, операция, связанная с оплатой коммунальных услуг непосредственно в офисе банка, которую осуществляет член семьи квартиросъемщика по поручению квартиросъемщика. С момента, когда член семьи квартиросъемщика, получает у него денежные средства, идет в банк, заполняет платежное поручение и передает его операционному работнику, до момента осуществления банковской проводки, он все это время с точки зрения логики законопроекта будет осуществлять незаконную банковскую операцию. Несмотря на развитие новых платежных технологий, такие операции в нашей стране по-прежнему осуществляют миллионы лиц, каждое из которых может быть привлечено к ответственности за осуществление незаконной банковской деятельности. С одной стороны, такое следствие из предпринятого регулирования деятельности платежных агентов можно рассматривать в качестве правового курьеза. С другой же стороны, избранная модель легализации в законодательстве института платежных агентов вступает в прямое противоречие со статьей 55 Конституции Российской Федерации в части необоснованного ограничения прав и свобод граждан.

5.3. Кроме того, избранный концептуальный подход не дает ответа на вопрос: возможен ли перевод без открытия счета с использованием международных систем скоростных денежных переводов, таких как Western Union, на основе норм настоящего проекта? Это очень важно для значительных групп населения, в том числе трудовых мигрантов, которые в настоящее время широко используют указанные системы для переводов денег за границу (прежде всего в страны СНГ). Таким образом, законопроект затрагивает интересы больших групп населения России, в связи с чем, оценка всех социальных последствий является обязательным условием его принятия.

5.4. Часть 3 статьи 6 законопроекта определяет условия, при наличии которых оператор по переводу денежных средств может привлечь платежного агента. Часть 4 этой же статьи определяет условия привлечения агентом субагента. Нормативное содержание части 4 на 90% состоит из нормативного содержания предыдущего пункта, что перегружает текст идентичными нормами. С точки зрения юридической техники эти положения вполне могут быть оптимизированы.

5.5. Часть 6 статьи 6 устанавливает, что платежный агент (субагент) вправе взимать с физических лиц вознаграждение за перевод денежных средств в случаях и размере, предусмотренных договором с оператором по переводу денежных средств. С точки зрения юридической конструкции агентского договора у агента есть право на получение вознаграждения от принципала (в рассматриваемом случае от оператора). В данной редакции нормы становится непонятно, идет ли речь о небрежности при ее редактировании или действительно имелось в виду радикальное изменение конструкции гражданско-правового договора агентирования посредством введения дополнительных прав агента. Если речь идет о некорректной формулировке, то ее следует отредактировать в соответствии с конструкцией агентского договора, закрепленной в Гражданском кодексе Российской Федерации. Если речь идет об изменении конструкции договора, то это требует дополнительного обоснования в связи имеющимся конституционным запретом на ограничения прав граждан (статья 55 Конституции РФ).

5.6. Нормативное содержание частей 8 и 9 статьи 6 настоящего проекта договора совпадает на 90%, что требует редакционной оптимизации этих норм.

5.7. Платежный агент, привлеченный оператором по переводу денежных средств, должен проводить в установленных случаях идентификацию физического лица в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Однако платежный агент, который указан в законопроекте, не внесен в соответствии со статьей 5 ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» в перечень организаций, осуществляющей операции с денежными средствами или иным имуществом, которые обязаны осуществлять идентификацию в соответствии с требованиями данного закона.

Кроме того, согласно пункту 9 статьи 7 ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» контроль за исполнением физическими и юридическими лицами указанного Федерального закона в части фиксирования, хранения и представления информации об операциях, подлежащих обязательному контролю, а также за организацией внутреннего контроля, осуществляется соответствующими надзорными органами в соответствии с их компетенцией и в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, а также уполномоченным органом в случае отсутствия надзорных органов в сфере деятельности отдельных организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом.

В случае отсутствия надзорных органов в сфере деятельности отдельных организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, такие организации подлежат постановке на учет в уполномоченном органе в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.

Такой порядок определен Положением о постановке на учет в Федеральной службе по финансовому мониторингу организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, в сфере деятельности которых отсутствуют надзорные органы, утвержденном постановлением Правительства РФ от 18 января 2003 г. N28. Согласно пункту 2 Положения постановке на учет подлежат, в том числе, операторы по приему платежей. Статьей 9 законопроекта, которым в действующее законодательство РФ вносятся изменения в связи с принятием Федерального закона «О национальной платежной системе», установлено, что из указанного в статье 5 ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» перечня организаций подлежат исключению операторы по приему платежей, а статьей 13 указанного законопроекта предлагается признать утратившим силу Федеральный закон от 3 июня 2009 года N103-ФЗ «О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами», регулирующий деятельность операторов по приему платежей.

Таким образом, для того чтобы обеспечить отсутствие конфликта между нормами закона о национальной платежной системе и законодательством о легализации, необходимо дополнить ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» нормами о распространении его действия на перевод электронных денег, осуществляемый без открытия счета, в том числе на деятельность платежных агентов, а также предусмотреть механизмы исполнения указанных норм (введение информации, идентификация, передача информации).

6. К статье 7

6.1. Часть 1 статьи 7 проекта закона устанавливает, что оператором платежной системы может быть, в том числе, и не кредитная организация. Часть 5 этой же статьи предполагает, что оператор платежной системы будет предъявлять определенные законом требования к субъектам платежной системы. Общий надзор и наблюдение в платежной системе, в соответствии с настоящим проектом закона относится к компетенции Банка России. Таким образом, выстраивается следующая юридическая иерархия субъектов, ответственных за деятельность платежной системы, определяемая по признаку правовой силы их актов (применительно к операторам таким актом являются правила платежной системы): 1) Банк России осуществляет на основе закона о платежной системе надзор и наблюдение; 2) оператор платежной системы определяет правила платежной системы и обеспечивает их выполнение субъектами платежной системы; 3) субъекты осуществляют деятельность по переводу денежных средств. Применительно к случаю, когда оператором платежной системы будет являться не кредитная организация, правовая ситуация будет выглядеть таким образом, что к сфере юрисдикции Банка России будет относиться организация, которая в соответствии с Федеральным законом «О Центральном банке (Банке России)» не входит в сферу его административных полномочий. А к сфере юрисдикции не кредитной организации будет относиться возможность оказывать управленческое воздействие на кредитные организации (и не только). В этом отношении следует указать два обстоятельства.

1. Проектируемые изменения в закон о Банке России (закон об изменении иных актов законодательства) не учитывают этой особенности, поскольку ограничиваются закреплением компетенции Банка России по отношению к платежной системе в целом, как объекту правоотношений. Субъектный состав управленческого воздействия Банка России, закрепленный в п. 9 ст. 4 Федерального закона «О Центральном банке (Банке России)», ни как ими не затрагивается.

2. Небанковская организация в соответствии с предложенной моделью, в свою очередь, будет вынуждена нести ответственность и контролировать деятельность организаций, обладающих специальной компетенцией и действующих на основе специально выдаваемой лицензии. В целом такая конструкция противоречит пониманию лицензирования как деятельности влекущей особую социальную ответственность ее субъекта перед гражданами и государством.

Таким образом, в проект закона о национальной платежной системе заложено структурное противоречие, которое серьезным образом изменяет представления о принципах определения юрисдикции административных органов и осуществления лицензируемых видов деятельности.

6.2. Часть 4 статьи 7 устанавливает, что Банк России осуществляет деятельность оператора платежной системы на основании настоящего Федерального закона в соответствии с нормативными актами Банка России. Положения частей 5 и 6 рассматриваемой статьи применяются в части и с учетом особенностей, установленных нормативными актами Банка России. Практика правового регулирования в Российской Федерации исходит из того, что орган, осуществляющий государственно-властные полномочия, одним из которых является Банк России, не может сам себе устанавливать пределы компетенции и границы юрисдикции, как это предусмотрено в рассматриваемой норме. Компетенция административного органа устанавливается либо в федеральном законе, либо его вышестоящим органом. Поскольку Банк России действует непосредственно на основании норм Федерального закона, то единственным юридически корректным способом определения сферы его полномочий как оператора платежной системы было бы прямое указание в проекте закона о национальной платежной системе требований, которые государство предъявляет к Банку России именно как оператору платежной системы. Все особенности его правового положения в этом качестве должны быть обеспечены не отсылкам к частям 5 и 6 анализируемой статьи, а прямыми нормами, подробно регулирующими эти особенности.

Указанное положение приобретает особый смысл применительно к части 6 рассматриваемой статьи, которая устанавливает правило, в соответствии с которым, в случае несоблюдения участниками платежной системы, операторами услуг платежной инфраструктуры правил платежной системы оператор платежной системы вправе применять к ним меры в соответствии с правилами платежной системы. Банк России для осуществления расчетов пользуется своими собственными учреждениями и собственной инфраструктурой, находящимися в его административном подчинении. Поэтому, если оператор платежной системы, субъект предпринимательской деятельности, может применить к своим участникам, очевидно, гражданско-правовые меры воздействия, то Банк России, только административные, что в свою очередь потребует детальной регламентации применения Банком России прозрачных и понятных субъектам рынка мер воздействия.

6.3. Применительно к частям 4 – 6 статьи 7 возникает и еще один принципиальный вопрос. Какой орган в государстве осуществляет всю ту сферу контрольных полномочий (институт подотчетности) в отношении Банка России, которую Банк России осуществляет по отношению к операторам платежных систем в соответствии с настоящим проектом закона. Дело в том, что статья 9 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», которой установлена подотчетность Банка России Государственной Думе РФ, не предполагает каких-либо форм контроля за исполнением Банком России функции не только оператора платежной системы, но и за исполнением им функции надзора и наблюдения в платежной системе в целом. Проект закона о внесении изменений в иные акты законодательства, который включает в себя изменения в Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» так же не предполагает расширения контрольных функций Государственной Думы РФ в отношении Банка России. Таким образом, сам Банк России как субъект национальной платежной системы остается ни кому не подконтрольным.

В целом, в указанной части концепция настоящего закона является не продуманной и в высшей степени противоречивой, идущей в разрез со сложившей практикой правового регулирования.

6.4. В соответствии с частью 7 статьи 7 проекта закона организация, намеренная осуществлять функции оператора платежной системы, обязана направить в Банк России регистрационное заявление, к которому прилагаются следующие документы: 1) документы, обосновывающие организацию платежной системы; 2) разработанные правила платежной системы, соответствующие требованиям настоящего Федерального закона; 3) сведения о предполагаемой к использованию платежной инфраструктуре. По этому поводу следует высказать два существенных замечания.

1. Слишком общий перечень, особенно в первом и третьем случаях, не позволит осуществлять эффективный контроль за соответствием представляемых документов в Банк России требованиям законодательства, поскольку фактически, таких требований не устанавливается. Отнесение возможности устанавливать такого рода требования нормативными актами Банка России, делегирует общегосударственный интерес, связанный с функционированием платежных систем на ведомственный уровень, что противоречит практике правового регулирования. Между тем, в Европейском союзе принят другой подход, связанный с детальным описанием видов документов, которые направляются в орган, регистрирующий платежную систему (статья 5 Директивы 2007/64/ЕС).

2. Основным документом, на основе которого действует платежная система являются правила платежной системы, правовая природа которых в соответствии с проектом закона описывается как договор присоединения. Этот факт представляется спорным, так как в соответствии с отечественной доктриной права договоры присоединения используются в тех случаях, когда предполагается заключение одной стороной большого количества однотипных договоров. То есть, сильная сторона в договоре, разрабатывает типовые условия и предоставляет пользователям ее услуг принять эти условия все разом. Количество субъектов платежной системы ограничено и по большей части неизменно, хотя некоторая взаимозаменяемость субъектов естественно, может существовать. Но при этом, какой правовой смысл вкладывается в необходимость связывания субъектов платежной системы договором присоединения, остается необоснованным.

6.5. Часть 15 статьи 7 проекта закона определяет случаи, когда Банк России вправе принимать решения об исключении сведений об организации из реестра операторов платежных систем. Их перечень следует дополнить таким основанием как задержка начала осуществления деятельности платежной системы в течение 12 месяцев с момента регистрации. Такой подход будет соответствовать как международной практике, так и практике регулирования банковской деятельности.

6.6. Абзац 5 части 15 статьи 7 законопроекта устанавливает, что после исключения сведений об организации из реестра операторов платежных систем у платежной системы остается срок, определяемый статьей 8611 Гражданского кодекса Российской Федерации (проектируемая статья в законе об изменении иных актов законодательства), на завершение перевода. Далее указывается, что в отношении значимых платежных систем срок прекращения осуществления и завершения переводов денежных средств может быть увеличен Банком России, но не более чем до одного месяца. Вместе с тем, проект статьи 8611 Гражданского кодекса Российской Федерации содержит императивную норму, которая не делегирует права по ее изменению на уровень ведомственных актов. Кроме того, сам подход к решению этой проблемы, связанный с возможностью изменения норм Гражданского кодекса РФ актом Банка России является неприемлемым.

6.7. Часть 16 этой же статьи предоставляет право оператору платежной системы оспорить в суде решение Банка России об ее исключении из реестра операторов платежных систем. Регулирование данных отношений в тексте проекта закона представляется избыточным, поскольку такое право уже предоставляется субъектам предпринимательской деятельности в соответствии с процессуальным законодательством.

6.8. Юридический смысл нормы, закрепленной в части 18 статьи 7 проекта закона, из данной редакции остается не ясным. Если речь идет о требовании периодического предоставления информации в Банк России в порядке наблюдения или надзора, то данное нормативное содержание имеет смысл перенести в соответствующую главу проекта закона. Если речь идет о документах, предоставляемых при регистрации, то данную норму можно объединить с нормами настоящей статьи, которые устанавливают соответствующие требования.

7. К статье 8

7.1. Абзацем 2 части 2 статьи 8 проекта закона установлено, что оператор услуг платежной инфраструктуры, не являющийся кредитной организацией, Банком России, может совмещать, в том числе в рамках одной организации, оказание операционных и клиринговых услуг. В то же время, абзацем 2 этой же части статьи 8 устанавливается, что тот же самый субъект может совмещать свою деятельность с деятельностью оператора платежной системы и иной деятельностью, если это не противоречит законодательству. Единственный рациональный смысл, который можно выявить из такого сплетения прав оператора услуг платежной инфраструктуры, не являющегося кредитной организацией, состоит в том, что он, как юридическое лицо не может одновременно являться и оператором платежной системы и оператором услуг платежной инфраструктуры. Но при этом, часть 3 статьи 7 проекта закона говорит об обратном, что он как раз может совмещать эти виды деятельности. В целом совокупность трех указанных норм, рассматриваемых в системной связи, делает невозможным применение их на практике, поскольку даже при экспертном анализе невозможно понять их правовой смысл. Вероятно, какой-то дополнительный смысл в совокупность указанных норм должно вносить словосочетание «в том числе в рамках одной организации», но оно не делает этого, так как при всех возможных комбинациях совмещения видов деятельности, которые при этом возникают, не оказывается однозначно понимаемого варианта.

7.2. Частью 4 статьи 8 устанавливается, что Банк России осуществляет деятельность оператора услуг платежной инфраструктуры на основании настоящего Федерального закона в соответствии с нормативными актами Банка России. К этому положению следует отнести замечания, высказанные применительно к вопросу о невозможности определения сферы юрисдикции Банком России самому себе.

7.3. Частью 6 статьи 8 определяется, что правилами платежной системы должны устанавливаться требования к операторам услуг платежной инфраструктуры, которые могут содержать помимо прочего и требования к их финансовому состоянию. Учитывая тот факт, что любой субъект платежной системы имеет особую социальную значимость, а также сложившуюся практику правового регулирования, которая предполагает предъявление подобного рода требований непосредственно в законе, указанные требования к финансовому состоянию операторов услуг платежной инфраструктуры необходимо вынести в качества предмета регулирования законопроекта.

7.4. Представляется, что норма, закрепленная в части 8 статьи 8, является избыточной для предмета регулирования рассматриваемого проекта закона.

8. К статье 9

В части 4 статьи 9 ответственность операционного центра перед участниками платежной системы ограничена только реальным ущербом, а в случае установления правилами платежной системы, может быть ограничена размером неустойки в случае отсутствия вины. Вместе с тем, Концепция совершенствования гражданского законодательства (раздел VI законодательство о ценных бумагах и финансовых сделках) предусматривает необходимость закрепления общего правила, в соответствии с которым банк должен нести ответственность за убытки, причиненные клиенту вследствие невыполнения или ненадлежащего выполнения обязательств по договору банковского счета, в размере суммы платежа и процентов на нее, а за убытки сверх этого размера он должен отвечать, только при наличии вины. Если это положение будет реализовано в законодательстве, то в случае прохождения платежа через нескольких субъектов платежной системы, окажется, что ответственность одного из звеньев платежной системы перед ее участниками является меньшей, нежели ответственность банка перед клиентом. В этом случае у банков будут накапливаться убытки, фактически, за неисполнение обязательств или ненадлежащее исполнение обязательств иными субъектами платежной системы. Учитывая данное обстоятельство, следует распространить предлагаемое в Концепции общее правило не только на операции банков, но и на действия всех участников платежной системы.

При этом надо иметь в виду, что общую разработку норм об ответственности субъектов платежной системы перед клиентами следует привести в соответствие со статьей 75 Директивы 2007/64/ЕС, совмещая принципы, выработанные отечественным и европейским правом.

9. К статье 10

9.1. Часть 2 статьи 10 проекта закона устанавливает, что договор об оказании клиринговых услуг, заключаемый с участниками платежной системы, является договором присоединения. Вместе с тем, в соответствии с определениями основных понятий, закрепленных в статьи 3 законопроекта, возникает следующая причинно-следственная связь. Платежная система – совокупность организаций, взаимодействующих по правилам платежной системы, включающая клиринговые центры. Правила платежной системы есть договор присоединения, который заключается всеми участниками только в целом, а операторами услуг платежной инфраструктуры – в порядке, определенном привлекающим их оператором платежной системы. В связи с этими обстоятельствами возникает серьезное противоречие, с одной стороны, правила договора по включению клиринговых центров в круг субъектов платежной системы определяет оператор платежной системы, а с другой, – правила присоединения разрабатывает и предлагает участникам платежной системы именно клиринговая организация. В результате остается неясным кто к кому присоединяется.

9.2. Из определения договора, который заключается между клиринговой организацией и расчетным центром, которое закреплено в части 3 статьи 10 законопроекта, следует, что клиринговый центр осуществляет роль не более чем посредника при передаче платежных распоряжений от клиента к расчетному центру. Предложенная правая конструкция не учитывает специфичности деятельности клирингового центра в качестве элемента расчетной цепи.

9.3. Норма части 5 статьи 10, устанавливающая обязанность центрального клирингового контрагента обладать денежными средствами, достаточными для исполнения своих обязательств, либо обеспечивать исполнение своих обязательств, в том числе за счет гарантийного фонда, в размере наибольшего обязательства, по которому центральный клиринговый контрагент становится плательщиком, за период, определяемый правилами платежной системы, является слишком неопределенной. Она не устанавливает правовых форм, в которых обеспечиваются обязательства центрального клирингового контрагента, а между тем именно они являются самым важным элементом в обеспечении его деятельности и управления рисками, возникающими при осуществлении этого вида деятельности. Указанные юридические формы должны включать в себя определение видов обеспечения обязательств самого центрального контрагента, а также лиц, допущенных к клирингу, определение различия в индивидуальном обеспечении и коллективном, предписанную законом технологию определения такого рода различий, формы правовой связи участников клиринга с их обеспечением исполнения обязательств и т.д. Учитывая обширность отношений, которые требуют дополнительного правового регулирования, необходимо в этой части значительно расширить нормативное содержание текста настоящего проекта.

9.4. Кроме того, в случае, если клиринговая организация не является кредитной организацией, что допускается проектом закона, то возникает вопрос о том, что деятельность клиринговой организации, так же как и банковская деятельность, должна стать лицензируемым видом деятельности. Это вытекает из того факта, что клиринг по своему экономическому содержанию является частью расчетной функции.

10. К статье 12

Статья 12 проекта закона устанавливает, что к деятельности участников финансовых рынков, органов федерального казначейства требования настоящего Федерального закона применяются в случае, когда они являются операторами платежных систем, операторами услуг платежной инфраструктуры, участниками платежных систем. В данном случае возникает правовая неопределенность в связи с понятием «участники платежной системы». Определение понятия «национальная платежная система», закрепленное в статье 3 проекта закона, использует термин «субъекты национальной платежной системы». Определение понятия «платежная система», приведенное также в статье 3, употребляет термин «участники платежной системы», но не определяет его содержания. В свою очередь, понятие «участники платежной системы» определяется в статье 3 как организации, присоединившиеся к правилам платежной системы, что дает важный признак для определения данного понятия, поскольку ясно, что участниками являются те лица, которые присоединятся к соответствующему договору. Вместе с тем, такое понимание ставит несколько вопросов, ответы на которые не содержатся в тексте проекта закона. Если участники и есть субъекты платежной системы, которые присоединились к правилам платежной системы, то возникает вопрос: в чем разница в их правовом статусе? Из этой констатации следует, что существуют некие субъекты платежной системы, выступающие в непоименованном качестве, что разрушает конструкцию субъектного состава платежной системы. Если речь идет об участниках платежной системы, которые по отношению к ней вступают в качестве потребителя услуг, то становится непонятной правовая связь между участниками платежной системы и самой платежной системой, которая выливается в вопрос о взаимных правах и обязанностях и ответственности этих субъектов.

Так применительно к деятельности участников финансовых рынков, органов федерального казначейства, которые в соответствии со статьей 12 проекта могут выступать операторами платежных систем, операторами услуг платежной инфраструктуры и участниками платежных систем, возникает вопрос об их субъективных правах и обязанностях как участников платежной системы, но не ее субъектах. Если они не являются соответствующими операторами, а также любыми иными субъектами платежной системы, поименованными в проекте, то в каком правовом качестве они являются участниками платежной системы? Этот же вопрос следует отнести и к деятельности организаций федеральной почтовой связи, возможность которых выступать в качестве участников платежной системы предусмотрена абзацем 2 части 2 рассматриваемой статьи. Учитывая данные обстоятельства, следует пересмотреть в тексте проекта нормы, определяющие понятия «субъекты» и «участники» и структурировать их такими образом, чтобы правоспособность «иных субъектов национальной платежной системы» (название статьи 12) стала юридически определенной.

11. К статье 13

11.1. Часть 1 статьи 13 проекта закона устанавливает требования к содержанию правил платежной системы, которыми регулируются отношения среди субъектов платежной системы. Вместе с тем, представляется необходимым, чтобы правила платежной системы устанавливали обязательные требования не только в отношениях между субъектами платежной системы, но и обязанности платежной системы перед потребителями ее услуг, поскольку только в этом случае будут выполняться предписания статьи 18 Конституции Российской Федерации. В этой связи перечень требований, которые должны входить в содержание правил платежной системы, должен быть дополнен следующими предписаниями: 1) общими принципами ответственности субъектов платежной системы перед потребителями ее услуг; 2) регламентом внесудебного порядка разрешения споров с клиентами; 3) регламентом подачи жалоб на действия платежной системы в орган надзора и наблюдения; 4) описанием основных видов услуг, которые платежная система оказывает потребителям.

11.2. Часть 4 анализируемой статьи определяет, что оператор платежной системы обязан предоставлять организациям, намеренным участвовать в платежной системе, правила платежной системы для предварительного ознакомления без взимания платы, за исключением расходов на изготовление копий правил платежной системы. Из этого следует, что правила платежной системы не являются публичным документом, с которым может ознакомиться не только любой потенциальный участник платежной системы, но и клиент. Данное положение не соответствует правовой природе указанных правил, поскольку факт представления их в надзорный орган для изучения, в проекте закона прямо связан с таким правовым последствием, как регистрация оператора платежной системы в государственном реестре. Следовательно, данная норма должна быть заменена констатацией публичности правил и требованием обеспечения их доступности и наглядности.

11.3. Пределы юрисдикции Банка России в отношении собственной платежной системы, регулированию которых посвящена часть 5 рассматриваемой статьи, должны определяться не нормативными актами Банка России, а непосредственно текстом федерального закона. Кроме того, в настоящей редакции данная норма фактически повторяет норму, закрепленную, в части 4 статьи 7 законопроекта.

11.4. Часть 6 статьи 13 устанавливает, что правила значимых платежных систем согласовываются Банком России в установленном им порядке. Тем самым в текст проекта закона вводится новое понятие «согласование правил». Между тем, для платежных систем, не являющихся значимыми, такого порядка не устанавливается и Банк России соответствующими правами не наделяется. Если в данном случае действительно имеется в виду формализация дополнительной административной процедуры, то ее общий регламент, сроки, права и обязанности сторон должны быть установлены в законе.

12. К статье 14

Часть 1 статьи 14 содержит перечень лиц, которые могут быть участниками платежной системы. Определение платежной системы, данное в статье 3 также содержит перечень лиц, которые входят в платежную систему. Оба эти перечня имеют разное содержание. Так, например, с точки зрения статьи 14 участниками платежной системы не могут быть оператор платежной системы и операторы услуг платежной инфраструктуры, а с точки зрения статьи 3, напротив, эти лица входят в платежную систему. Учитывая это обстоятельство, надо предположить, что круг лиц, составляющих платежную систему, и круг лиц, которые являются участниками платежной системы, это два разных круга лиц. И оба они отличаются от круга лиц, составляющих «субъектов национальной платежной системы». Разобраться в соотношении указанных понятий, практически не представляется возможным.

Определенность правового статуса лица в рамках гражданского оборота есть одно из основных требований права. Различия в правовом статусе порождают и различия в правоспособности лиц. В связи с этим из текста проекта не понятно, какое различие в правоспособности у субъектов национальной платежной системы, у совокупности лиц, входящих в платежную систему, и у участников платежной системы. Точно также из текста проекта не вытекает существенных правовых различий в определении правового статуса прямого участника платежной системы и косвенного, поскольку обе категории участников вынуждены открывать банковские счета в кредитных организациях, только в одном случае, являющихся расчетными центрами, а в другом, операторами по переводу денежных средств. Юридический характер отношений в обоих случаях оказывается одинаковым (!), построенным на основании договора банковского счета. Поэтому юридический смысл всех указанных в данной статье разделений участников платежной системы остается из проекта закона не ясным.

Указанные обстоятельства свидетельствуют о том факте, что проект закона не содержит четкого различения между субъектами, которые осуществляют перевод денежных средств в рамках платежной системы и теми, которые в отношении платежной системы выступают в качестве клиентов.

13. К статье 15

13.1. Часть 1 статьи 15 проекта закона закрепляет за Банком России право признавать платежную систему системно значимой. Часть 2 этой же статьи предоставляет Банку России право признавать платежную систему социально значимой. Обеими нормами предусмотрено, что количественные значения, по достижении которых Банк России имеет право отнести платежную систему к той или иной категории значимости, устанавливаются Банком России. Как представляется, набор такого рода количественных показателей является предметом регулирования федерального закона, а не подзаконного акта Банка России. По этой причине необходимо разработать указанные показатели и отразить их непосредственно в тексте законопроекта о платежной системе.

13.2. Частью 4 статьи 15 формализуется право Банка России устанавливать определенные требования к значимым платежным системам и приводится сам перечень требований. В этом отношении следует высказать следующие замечания. Во-первых, совершение этих действий должно быть не правом, а обязанностью Банка России. Во-вторых, реализовываться она должна без дополнительных решений со стороны надзорного органа, а сам Банк России должен только установить регламент извещения платежной системы, о том, что в ее отношении с определенного момента вступают в силу новые требования. В-третьих, поскольку сами требования, указанные в проекте закона, в свою очередь, требуют нормативного распространения, то Банк России должен установить ясные параметры того содержания, которое скрывается за каждым из требований. Например, если речь идет о требовании осуществления анализа рисков в режиме реального времени, то это должно означать, что надзорный орган принимает своим нормативным актом соответствующую методику. В-четвертых, такое требование как установление срока осуществления расчета в платежной системе противоречит существующей практике регулирования этих отношений, в соответствии с которой такого рода сроки устанавливаются на законодательном уровне. В том числе, это положение противоречит и проектируемой статье 8611 Гражданского кодекса РФ (проект закона об изменении иных актов), которая предполагает закрепление сроков непосредственно в Кодексе.

13.3. Конструкция нормы, закрепленной в части 5 рассматриваемой статьи, противоречит требованиям, предъявляемым к построению текста закона, поскольку оставляет на административное усмотрение Банка России определение дополнительных параметров, на основании которых платежная система может быть признана значимой. Признаки, содержащиеся в этой норме, следует перенести в часть 1 и 2 и исключить возможность административного усмотрения Банка России в этом вопросе.

13.4. Частью 9 статьи 15 установлено, что платежная система Банка России является системно значимой. Вместе с тем, ни каких правовых следствий из этого факта не указано. Будут ли предъявляться в связи с этим фактом какие-то требования к Банку России или нет? Кто будет предъявлять эти требования? В каком порядке? Смысл нормы в настоящей редакции не понятен, поэтому, либо следует описать все правовые последствия признания этого факта, либо исключить ее из текста проекта.

14. К статье 17

14.1. Технология работы клирингового центра, которая описана в статье 17 проекта, не вполне соответствует той технологии, которая закреплена в определении клирингового центра, закрепленном в статье 3. В частности, в статье 17 не отражена такая функция клирингового центра как передача извещений (подтверждений), касающихся исполнения платежных распоряжений участников платежной системы. В связи с этим возникает правовая неопределенность по вопросу о полном перечне функций, которые выполняет клиринговый центр.

14.2. Помимо этого следует указать, что фактически, предмет регулирования статьи 10 «Требования к деятельности клирингового центра» и статьи 17 «Осуществление клиринга и расчета в платежной системе» в большой степени совпадают, так как собственно расчетам в статье 17 посвящена одна небольшая часть, а основная часть ее нормативного содержания посвящена именно клирингу.

15. К статье 19

Часть 1 статьи 19 устанавливает, что субъекты национальной платежной системы обязаны обеспечивать защиту информации: 1) о средствах и методах обеспечения информационной безопасности; 2) о персональных данных; 3) об иной информации, подлежащей обязательной защите в соответствии с законодательством Российской Федерации. Требования по защите этой информации устанавливает Правительство Российской Федерации.

В то же время в соответствии с частью 3 рассматриваемой статьи субъекты национальной платежной системы обязаны обеспечивать защиту информации при осуществлении переводов денежных средств в соответствии с требованиями, установленными Банком России, согласованными с федеральными органами исполнительной власти, указанными в пункте 2 статьи 19. Контроль за соблюдением установленных требований осуществляется Банком России в рамках надзора в национальной платежной системе в установленном им порядке, согласованном с федеральными органами исполнительной власти. В данном случае возникает правовая неопределенность по вопросу о том, о какой разновидности информации идет речь? В первой части указанной статьи выделены 3 категории информации, требования к защите которой устанавливает Правительство РФ. В предыдущей статье 18 законопроекта установлены требования к защите информации, составляющей банковскую тайну. Таким образом, если существует еще какая-то разновидность информации, которая не охватывается институтом банковской тайны и требует особой защиты, то на это прямо следует указать в тексте проекта. Если такой разновидности не существует, то часть 3 статьи 19 следует исключить из текста проекта, как не имеющую правовой нагрузки.

16. К статье 20

Данной статьей установлено, что при организации платежной системы ее оператором предусматривается создание системы управления рисками. Требования к системе управления рисками устанавливаются нормативными актами Банка России. Вместе с тем, очевидно, что требования к системе управления рисками в платежной системе должны быть установлены на законодательном уровне, а не на уровне подзаконных актов, с тем, чтобы исключить возможность субъективных подходов в регулировании этого вопроса.

17. К статье 21

Статья 21 проекта закона устанавливает возможность создания оператором платежной системы или центральным клиринговым контрагентом или расчетным центром гарантийного фонда платежной системы. Предпринятое регулирование института гарантийного фонда в данной редакции носит противоречивый характер. Если предполагается, что гарантийный фонд будет создан в результате частно-правовых обязательств указанных субъектов, и не будет иметь никаких особенностей, то тогда настоящее регулирование является избыточным. Если наоборот, предполагается, что гарантийный фонд будет существовать в виде какой-то особой правовой формы, не известной нашему законодательству, то настоящего регулирования оказывается явно недостаточно, поскольку оно не указывает никаких особенностей гарантийного фонда как имущественного комплекса.

Более того, указание в настоящей статье на невозможность обращения взыскания по обязательствам оператора платежной системы, центрального клирингового контрагента или расчетного центра на денежные средства гарантийного фонда платежной системы, ставит вопрос о правовой связи между этими субъектами и самим фондом. Получается, с одной стороны, что они его создают, могут вносить имущество, но, с другой стороны, имущество, которое аккумулируется в фонде, является не их имуществом.

Кроме того, норма об иммунитете по обязательствам оператора платежной системы, центрального клирингового контрагента или расчетного центра по какой-то причине присутствует дважды в данной статье.

В результате такого регулирования гарантийный фонд предстает как очень противоречивая правовая конструкция, с неясной правовой природой самого субъекта (имущественного объекта?), непонятными имущественными отношениями между лицами, его составляющими, а также правами клиентов этих лиц.

18. К главе 4

18.1. Согласно статье 22 законопроекта, Банк России осуществляет в национальной платежной системе деятельность по надзору (за кредитными организациями и организациями, не являющимися кредитными) и наблюдению. Одновременно Банк России может являться: 1) оператором по переводу денежных средств; 2) оператором платежной системы; 3) оператором услуг платежной инфраструктуры; 4) расчетным центром. При этом в соответствии с частью 1 статьи 23 и с частью 1 статьи 24 законопроекта, надзор и наблюдение в национальной платежной системе осуществляется Банком России на основании собственных нормативных актов.

Таким образом, Банк России согласно законопроекту совмещает функции по: 1) надзору за кредитными организациями; 2) надзору и наблюдению в национальной платежной системе; 3) по участию в платежной системе в качестве субъекта рыночной деятельности, осуществляя каждую из них на основе собственных актов. Учитывая тот факт, что функция наблюдения в платежной системе является новым правовым институтом в системе отечественного законодательства, следует обратиться к международному опыту в данном вопросе.

Согласно отчету Комитета по платежным и расчетным системам Банка международных расчетов «Наблюдение центрального банка за платежными и расчетными системами» (Базель, Швейцария, май 2005 г.), при построении платежных и расчетных систем необходимо обращать особе внимание на управление отношениями между функцией наблюдения и операционной функцией. Как представляется, именно этот вопрос остался не решенным в тексте предложенного законопроекта. Международная практика выработала ряд базовых принципов, используемых центральными банками для управления отношениями между функцией наблюдения и операционной функцией.

Во-первых, центральный банк должен обеспечить прозрачность своего наблюдения за системами, включая свою собственную платежную систему, применяя в их отношении одинаковые требования и стандарты

Во-вторых, центральные банки не должны использовать в целях управления своими собственными системами информацию, предоставленную системами частного сектора в рамках процесса наблюдения

В-третьих, все центральные банки в организационном плане разделяют функцию наблюдения и операционную функцию. Это разделение также помогает обеспечить конфиденциальность информации. Степень разделения функций может быть различной.

В связи с изложенным выше, требуется включение в законопроект более развернутых и обязательных для исполнения положений об осуществлении Банком России функции по наблюдению и операционной функции и их разделению, в связи с чем, переработать соответствующие разделы законопроекта (главы 2 и 4 законопроекта), опираясь, на следующие положения.

1. Установление непосредственно федеральным законом требования о разделения управленческих структур, обеспечивающих функции надзора, наблюдения и операционной.

2. Установление непосредственно федеральным законом требований по обеспечению прозрачности деятельности Банка России в качестве наблюдателя за платежной системой.

3. Установление непосредственно федеральным законом ограничений на возможность использования Банком России информации, предоставленной системами частного сектора в целях управления своими собственными системами. Установление норм об ответственности Банка России за нарушения указных правил.

4. Установление непосредственно федеральным законом требований и стандартов, применяемых к собственным системам Банка России и к системам частного сектора.

5. Определение непосредственно в федеральном законе органа, который имеет право оценивать действия Банка России как наблюдающего в платежной системе лица, перед кем он будет отчитываться. Установление периодичности отчета, последствий негативной оценки отчета.

18.2. Кроме того, следует обратить внимание также на следующее обстоятельство. Нормы данной главы законопроекта конструируют не только сферу наблюдения для Банка России, но и создают дополнительную сферу надзора – надзор за платежными системами. При этом, субъектный состав надзорных полномочий за банковской системой и платежной системой не совпадаю, поскольку субъектами платежных систем могут быть также и не кредитные организации. Но, даже если рассматривать исключительно только кредитные учреждения в качестве субъектов надзорной деятельности Банка России, то окажется, что в отношении одних и тех же субъектов у него возникают разные группы полномочий в сфере надзора, одна из них закреплена в законе о Банке России, а другая в проекте закона о национальной платежной системе. Настоящий проект не устанавливает норм, на основании которых можно было бы решить вопрос о конкуренции положений двух актов законодательства, в связи с чем, в практическом применении возникнет огромное количество проблем. Учитывая эти обстоятельства, необходимо проект дополнить нормами, устанавливающими соотношение между статьями разных законов, регулирующими надзорные полномочия Банка России общего характера и в сфере надзора за платежными системами.

18.3. Статья 25 главы 4 проекта закона определяет взаимодействие Банка России с федеральными органами исполнительной власти при осуществлении надзора и наблюдения в национальной платежной системе. Но в ней не устанавливается никаких прав и обязанностей для перечисленных субъектов в рамках заявленного взаимодействия. В связи с этими обстоятельствами данная норма не имеет никакой нормативной нагрузки и ее следует, либо вообще исключить из текста проекта, либо заменить нормами о порядке осуществления информационного взаимодействия, где описать этот порядок посредством придания прав и обязанностей соответствующим субъектам.

19. К статье 27

Переходные положения законопроекта подлежат существенной переработке в связи с высказанными замечаниями и необходимостью определения порядка действия норм во времени.

Основываясь на изложенном, Комитет поддерживает законопроект при условии его существенной доработки ко второму чтению с учетом высказанных в настоящем заключении замечаний.

 

Пресс-релизы

 

Комментарий Андрея Назарова, зам.председателя Комитета ГД по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству, зам.председателя «Деловой России»:

«Принятие проекта федерального закона «О полиции» в первом чтении имеет, скорее, общеполитическое значение как сигнал обществу и государству о готовности проводить серьезную реформу правоохранительной системы. Мы закрепляем таким образом прецедент широкого общественного обсуждения президентского законопроекта. Безусловно, те десятки тысяч замечаний и поправок, которые получила администрация президента, сильно повлияли на его содержание в лучшую сторону. Немалый вклад в эту работу внесли предпринимательские и профессиональные организации, такие как «Деловая Россия» и Ассоциация юристов России. Соответствующие предложения по итогам обсуждения были переданы нами в профильный Комитет Государственной Думы по безопасности.

Главным результатом предварительного обсуждения законопроекта «О полиции» стало внятно выраженное стремление общества ввести ведомственное нормотворчество в рамки, определяемые общим пониманием конституционных прав граждан, желание иметь в столь чувствительной сфере закон прямого действия»

 

9 декабря в Государственной Думе Российской Федерации состоялся «круглый стол» на тему: «О механизме реализации Федерального закона от 8 мая 2010 года N83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» в сфере здравоохранения»

Председатель Комитета Государственной Думы по охране здоровья

Ольга Борзова в ходе обсуждения, в частности, отметила:

«Тема «круглого стола» актуальна и вызывает повышенную заинтересованность у представителей органов управления здравоохранением в субъектах РФ, руководителей лечебно-профилактических учреждений, медицинской общественности, граждан.

Действие Федерального закона N83-ФЗ распространяется на учреждения здравоохранения всех уровней. Он направлен, в первую очередь, на повышение эффективности функционирования бюджетной сети. Важным условием достижения этой цели является расширение самостоятельности бюджетных учреждений.

Главные изменения касаются статуса бюджетных учреждений. До конца года все бюджетные учреждения должны быть разделены на три группы – казенные, бюджетные и автономные. Решение об отнесении конкретных учреждений к определенному виду принимается тем органом власти, в собственности которого находится имущество этого учреждения.

О плюсах и возможных рисках Федерального закона N83-ФЗ уже много говорилось. Сейчас важно определить, как он будет реализовываться, что необходимо предпринять органам власти на всех уровнях и руководителям бюджетных учреждений в переходный период с 1 января 2011 года до 1 июля 2012 года.

Федеральный закон N83-ФЗ накладывает обязательства на органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления.

К 1 декабря 2010 года необходимо было принять нормативные правовые акты, в силу которых создаются казенные учреждения путем изменения типа бюджетных учреждений, действующих на дату принятия указанных нормативных правовых актов. Такие нормативные правовые акты должны содержать перечень казенных учреждений. До 1 января 2011 года необходимо утвердить в целях расчета субсидий подведомственным бюджетным учреждениям перечни недвижимого имущества, закрепленного за ними учредителем или приобретенного бюджетными учреждениями за счет средств, выделенных им учредителем на приобретение такого имущества. До 1 марта 2011 года требуется обеспечить принятие решений об отнесении движимого имущества подведомственных бюджетных учреждений к особо ценному движимому имуществу. До 1 декабря 2011 года необходимо обеспечить внесение изменений в уставы подведомственных бюджетных и казенных учреждений.

В Государственной Думе Российской Федерации создана рабочая группа фракции «ЕДИНАЯ РОССИЯ», которая ведет мониторинг ситуации в регионах по реализации положений Федерального закона N83-ФЗ, чтобы с помощью политических и законодательных инструментов влиять на процесс, реагировать на проблемные вопросы и помогать субъектам и муниципальным образованиям справиться с новыми задачами.

Анализ представленных материалов показывает, что с разной степенью активности подготовительный этап к реализации Федерального закона N83-ФЗ начался во всех регионах: утверждены планы мероприятий, создаются рабочие группы для координации деятельности органов исполнительной власти, принимаются необходимые нормативные правовые акты, проводятся семинары-совещания с руководителями лечебно-профилактических учреждений, определяются перечни учреждений по типам и т.д.

В подготовительный период реализации положений Федерального закона N83-ФЗ первоочередной задачей является разработка нормативных правовых актов. Минфином России практически завершена разработка нормативно-правовой базы, в том числе модельных актов для субъектов РФ.

Вместе с тем органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления не хватает модельных актов, методических рекомендаций отраслевой направленности».

 

Тезисы Мартина Шаккума на парламентских слушаниях в Госдуме, посвященных состоянию жилищного строительства и рынка жилья и мерах по его поддержке и развитию.

«В последнее время рынок строительства жилья получил мощнейшую государственную поддержку. Были реализованы три масштабные государственные программы.

Первая – это расселение граждан из ветхого и аварийного жилья. За время работы Фонда содействия реформированию ЖКХ переселено около 200 тысяч человек. В рамках поддержки стройкомплекса средства Фонда по программе стимулирования рынка жилья были также направлены на завершение строительства домов высокой степени готовности и приобретение квартир для отдельных категорий граждан. Фонд доказал свою эффективность и его деятельность будет продлена.

Серьезные успехи достигнуты в обеспечении жильем ветеранов Великой Отечественной войны. Все ветераны, вставшие на учет до 1 марта 2005 года, улучшили свои жилищные условия, а это около 28 тысяч человек. И сегодня активно идет предоставление жилья ветеранам, вставшим на учет после 1 марта 2005 года, в соответствии с решением Президента. Всего до конца 2010 года жилье получат 150 тысяч ветеранов.

Также идет масштабная программа предоставления жилья военнослужащим и уволенным в запас. Осуществляется выделение жилищных сертификатов молодым семьям. Все эти программы существенно поддержали строительный комплекс.

Кризис поставил перед строителями новые задачи. Как говорится, не было бы счастья, да несчастье помогло. И сегодня уже можно сказать, что строительные компании стали строить значительно дешевле, применяют новые технологии, они, как говорится, сбросили лишний «жирок» и стали работать более динамично.

Кризис – это всегда время реформирования. За время кризиса существенно обновилось законодательство. Об этом здесь уже говорили. Но я хотел бы остановиться на снижении административных барьеров. Это, наверное, является сегодня самым главным. Принято уже много законов, направленных на достижение этой цели. Но я сегодня предложил бы разобраться в первопричине: что лежит в основе этих административных барьеров. У нас система разрешительная. Она во многом унаследована от времен социализма. То есть, по сути дела государство, публичная власть дает разрешение на строительство. То есть, разрешение на все работы, связанные со строительством, выдает чиновник. И чиновник, естественно, предположим, что это добросовестный чиновник, желает себя обезопасить. И поэтому он заставляет строителей собирать сотни разрешений, раз за разом ходить по тому же самому кругу инстанций, потому что на себя он ответственность брать не хочет. И он знает, что в случае чего ответственность падет именно на него. Вот пример. Прежде чем предъявить уголовное обвинение владельцу клуба «Хромая лошадь», предъявили обвинения пожарным инспекторам.

Выход, на мой взгляд, состоит в том, чтобы возложить ответственность за безопасность на собственника. Собственник, выбирая проектировщика, составляя задание на проектирование, должен взять за основу те стандарты, которые сделают здание безопасным. И он должен выбирать на конкурсе строительную компанию не по принципу – «самая дешевая», а ту, которая способна обеспечить качество и безопасность работ.

А кто сегодня отвечает за соответствие построенного здания проектной документации? Государство! Не подрядчик и тем более не заказчик, который должен отвечать, а чиновник.

Но если мы посмотрим на развитые страны, с которых мы должны брать пример, то у них ответственность собственника зданий чрезвычайно высока. И в том случае, если некачественное выполнение работ привело к обрушению здания, сопровождавшегося человеческими жертвами, штраф для собственника составляет не менее 70 млн евро. Это директива Евросоюза. И там этот принцип четко претворяется в жизнь, независимо от того, о какой компании идет речь, и кто ей руководит. Там в таком случае находят собственника и «раздевают до трусов». И если мы возьмем на вооружение эти принципы, мы избавимся от массы бюрократических барьеров. Конечно, здесь нужно решить массу вопросов. Например, собственниками общественных зданий является государство, собственниками многоквартирных домов являются граждане. Но именно так в стратегическом плане была решена эта проблема в Европе.

И, разумеется, большую роль в обеспечении качества и безопасности строительства должны сыграть саморегулируемые организации, которые сегодня созданы и успешно работают».

 

Валерий Драганов принял сегодня участие в расширенном заседании

Комитета Государственной Думы по транспорту совместно с проектом

партии «Единая Россия» «Инфраструктура России».

По словам первого зампреда думского комитета по промышленности, Байкало-Амурская магистраль нуждается в комплексном развитии, что неоднократно подчеркивал Председатель партии «Единая Россия», премьер-министр РФ Владимир Путин.

«На мой взгляд, энергитический и промышленный потенциал Дальнего Востока и Восточной Сибири огромен. Естественно, что развитая инфраструктура – залог успеха развития этого потенциала. Транспртное сообщение должно быть удобным и доступным для населения и эффективно решать бизнес-задачи. Очевидно, транспортное развитие Дальнего Востока невозможно без модернизации БАМа. Однако важно понимать, что для промышленного развитие региона важно одновременное и согласованное развитие всех транспортных каналов, одновременно с созданием инфраструктурных «хабов», «перевалочных» пунктов.

Однако транспортная инфраструктура – это не только обслуживающая другие отрасли система, это самостоятельный сектор экономики, который способен приносить прибыль за счет транзита, в том числе и зарубежных товаров. Нам всем вместе необходимо научиться использовать транзитный потенциал Дальневосточного региона. И для того, чтобы повысить грузооборот на нашей территории, требуется кардинально улучшить качество логистических услуг.

Параллельно с этим необходимо продолжать процесс упрощения таможенных, пограничных, других процедур. Конкурентоспособный транспортный сектор – это один из ключевых элементов общей конкурентоспособности национальной экономики. И в этом контексте эффективный экономически привлекательный транспортный коридор Европа–Азия, подкрепленный эффективными институтами расширяющегося Таможенного союза, может стать новым хребтом экономики не только Дальневосточного региона, но и всей России».

 

Как фракции ЛДПР удается беззастенчиво брать бабки за голоса?

В.В.Жириновский: В СКР должна работать элита следователей России

Депутаты фракции ЛДПР в Госдуме встретились сегодня с и.о Председателя Следственного комитета при Прокуратуре РФ Александром Бастрыкиным. Он посетил заседание фракции ЛДПР.

Центральной темой встречи стал новый закон о Следственном комитете. Он внесен Президентом РФ Д.А.Медведевым и направлен на разграничение функций прокурорского надзора и предварительного следствия и создание самостоятельного государственного органа – Следственного комитета России. СКР будет выделен из прокуратуры. Генпрокуратура сохранит надзорные функции за его деятельностью.

Законопроект принят в первом чтении. Депутаты фракции ЛДПР в Госдуме вошли в состав рабочей группы по подготовке поправок к законопроекту.

«Мы считаем необходимым создать нормальную правовую базу для нашей правоохранительной системы. Тем более, последние события в регионах показывают, что в этом есть большая потребность», – отметил на фракции заместитель Председателя Госдумы, лидер ЛДПР Владимир Жириновский.

«Во втором чтении будет много желающих внести поправки, которые могут сделать этот закон слабым. Такие тенденции есть. Некоторые считают, что у Следственного комитета слишком много полномочий, есть желающие его обескровить. Мы уже сталкивались с подобным при рассмотрении закона о коррупции. Из него выкинули статью 9 – корневую статью, содержащую норму о том, чтобы чиновники информировали о начале коррупционных схем. Так и здесь, кто-то будет пытаться выкинуть из законопроекта важные моменты», – сказал Зампред Госдумы.

В свою очередь, Александр Бастрыкин отметил, что создавать самостоятельный Следственный комитет следует не революционно, «без истерики». Нужно всесторонне подготовить людей, создать соответствующую материальную базу. При этом речь не идет об увеличении численности СК без серьезных на то оснований. «У нас нет задачи всевластия, маниакального стремления к всеобщему обобществлению»,- добавил глава Следственного комитета.

«Никто не ставит вопрос о создании глобального, единого комитета, пока и в других ведомствах будут следственные комитеты. Но этот СКР должен быть главным, чтобы там были лучшие специалисты. В Следственном комитете России должна работать элита следователей нашей страны», – подчеркнул лидер ЛДПР.

«Мы настроены на то, чтобы поддержать следователей страны в борьбе с преступностью. Дать максимальные полномочия в рамках закона. Чтобы пришли люди, которые способны вести следственную работу. Как сказал Александр Иванович, хороший следователь – это штучный товар. Действительно, его нужно долго готовить, обучать, чтобы он мог выполнять свои задачи. Нам нужны такие, как Мегре. Сегодня мы озвучили свои вопросы. Александр Иванович объективно на них ответил. Пожелаем, чтобы быстрее закон был принят, и комитет заработал с полной отдачей», – сообщил по итогам встречи Владимир Жириновский.

 

Сегодня в Центре социально-консервативной политики состоялось заседание Социально-консервативного клуба «Гражданская платформа» на тему: «Итоги работы мобильного офиса по выявлению фактов коррупции в Краснодарском крае. Вскрытие корпоративных покровов как механизм противодействия коррупции, введение новой статьи в разделе 10 главы 30 УК РФ в части введения понятия «корпоративный покров».

«Коррупция стала для России настоящей бедой, рассказал координатор клуба, заместитель главы думского комитета по науке и наукоемким технологиям Игорь Игошин. Да, она не сейчас появилась, она веками существовала. Но нам с вами от этого не легче.

И я очень рад, что «Ассоциация Адвокатов России за права человека» сегодня вынесла соответствующие вопросы на обсуждение нашего Социально-консервативного клуба «Гражданская платформа». Действительно, коррупция – это ведь не только и не столько «гаишник», берущий у водителя мятую купюру. Огромный сегмент коррупции связан с деятельностью различных компаний, с корпоративными отношениями.

Сегодня годовые потери государства только от так называемых от «порочных закупок» оцениваются в триллион рублей. И все понимают, что это за потери. Давайте называть вещи своими именами. Это «откаты», воровство, хищения.

Такие цифры трудно осознать. Но чтобы было понятно, скажу: триллиона было бы достаточно, чтобы доплачивать каждому пенсионеру ежемесячно 2 тысячи рублей. Это в дополнение к пенсии.

Триллион рублей – это больше, чем тратят все бюджеты всех уровней на жилищно-коммунальное хозяйство. Повторяю: все бюджеты всех уровней: начиная от федерального, и заканчивая бюджетом любого муниципалитета. И если бы мы с этого года начали этот триллион вкладывать в ЖКХ, мы к 2015 году привели бы отрасль в порядок. Полностью.

А ведь госзакупки – это лишь часть проблемы. Взятки дают и берут по самым разным поводам. Я боюсь, очень многие с этим сталкивались.

Иногда говорят, что коррупция в России, дескать, неискоренима, и не стоит даже пытаться. Но вот эти цифры говорят: не пытаться мы тоже не можем. Просто права не имеем. Потому что и пенсии повышать нам нужно. И ЖКХ в порядок пора приводить. И множество других задач решать: дороги, поликлиники, детские сады…

Поэтому и думать об этом нужно, и бороться тоже нужно.

Оценивая итоги работы «Мобильного офиса» и непосредственно предложенные «Ассоциацией Адвокатов за права человека» поправки в Уголовное законодательство заместитель председателя комитета ГД по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательств Андрей Назаров заметил, что в Краснодарском крае много было сделано для инвестиционной привлекательности региона. Однако те деньги, силы и время, которые были потрачены на брендирование региона, ушли в песок, после трагедии в станице Кущевская.

«К сожалению, проблема коррупции есть не только в Краснодарском крае. Много регионов, где эта проблема стоит достаточно остро. Замечу, что в Краснодарском крае много было сделано для инвестиционной привлекательности региона. Однако те деньги, силы и время, которые были потрачены на брендирование региона, ушли в песок после трагедии в станице Кущевская. Условие безопасности – это серьезный фактор для инвесторов. Поэтому фактор безопасности важно учитывать. В Российской Федерации, к сожалению, принято недостаточно мер для того, чтобы мы чувствовали себя в безопасности.

Отмечу, что закон «О полиции» – это один из шагов по улучшению ситуации и в контексте безопасности, и в контексте борьбы с коррупцией. Заявление о том, что во всем виновато только законодательство, опрометчивое. К примеру, статья 171 УК РФ «Незаконное предпринимательство», которая предусматривает наказание в виде лишения свободы на срок до 5 лет, не является сдерживающим инструментом тех, кто содержит игорные заведения».

Полемизируя с председателем «Ассоциации Адвокатов за права человека» представлявшим изменения в Уголовный Кодекс первый заместитель председателя Комитета ГД по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству Владимир Груздев заявил:

«Можно говорить о любых предложениях по совершенствованию уголовного законодательства. Но вот, к примеру, мне непонятно, почему предлагается ввести максимальный размер штрафа 3 000 000 рублей. Сегодня в действующем Уголовном Кодексе максимальный размер штрафа один миллион рублей. Поэтому взять и ввести какой-то новый штраф для новой статьи в УК мы не можем. Тогда речь пойдет о том, что нужно взять и переписать заново Уголовный кодекс. Когда мы что-то предлагаем, мы должны предлагать профессиональные вещи. В предложенном виде поправки в Уголовный Кодекс не могут быть нами приняты для дальнейшей работы с ними.

Что касается коррупции, то если посмотреть, кто у нас привлечен по статьям 290, 291 УК РФ, то есть получение и дача взятки, то 65% осужденных, это те, кто взятки дают и только 35% те, кто берут. Мы понимаем, что речь идет о палочной системе, о провокациях».

 

В свою очередь, председатель Ассоциации адвокатов России за права человека Евгений Архипов рассказал об итогах, о жалобах по фактам коррупции со стороны жителей Краснодарского края:

«Со стороны Краснодарского края поступали жалобы от жителей, которые пострадали от коррупции со стороны чиновников и со стороны криминала. В период с 26 по 29 октября 2010 коллегия экспертов побывала в регионе, с целью разобраться с коррупционной ситуацией в Краснодарском крае.

Большое количество жалоб стало поступать с первого дня. Поступило 160 обращений от жителей Краснодарского края со ссылками, доказательствами фактов коррупции. Отмечу, что Ассоциация адвокатов России за права человека намерена подготовить общий список жертв коррупции по всем субъектам Российской Федерации.

Подавляющее большинство жалоб от жителей Краснодарского края касалось права собственности, у людей отбирают их имущество. При этом чиновники не придумывают какие-то хитроумные схемы, все происходит прямо. Краснодарский край и отличается тем, что там прямо и бесцеремонно отбирают собственность: фальсифицируют документы, угрожают».

В заключение председатель некоммерческого партнерства «Бизнес Солидарность» Яна Яковлева заявила:

«В Краснодарском крае, да и не только там есть никому не подчиняющиеся правоохранительные органы с ни от кого независимым судом. Круговая порука. В этой связи законодательные изменения, безусловно, важны, но этим нельзя ограничиваться. Важно организовать парламентские слушания по ситуации с коррупцией в Краснодарском крае. Мне кажется, что все случаи фактов коррупции в этом регионе, достойны того, чтобы их рассмотрели в парламенте».

По итогам заседания было принято решение об обращении инициативной группы в Комитет ГД по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству с просьбой о проведении «Парламентских слушаний» о коррупционной ситуации сложившейся в Краснодарском крае.

 

9 декабря Председатель Государственной Думы Борис Грызлов выступил на заседании Президиума Ассамблеи российский законодателей при Государственной Думе. В частности, он отметил:

«Несмотря на то, что к полномасштабной работе наша Ассамблея приступила лишь в феврале текущего года, мы можем говорить, что работаем вместе в этом новом формате уже фактически два года.

Я напомню, что впервые идея о формализации взаимодействия Государственной Думы и законодательных органов регионов прозвучала 12 декабря 2008 года.

Эту идею я озвучил в своем выступлении в связи с Днем Конституции, но, конечно, правильнее сказать, что она вызревала снизу.

Необходимость создания Ассамблеи ощущалась законодателями, наверное, в каждом регионе страны и, безусловно, – депутатами Государственной Думы.

И вот, два года назад, эту инициативу поддержали единогласно все 79 руководителей законодательных собраний, которые присутствовали тогда на нашей встрече.

Сегодня Ассамблея российских законодателей реально работает, что положительно сказывается на результатах законотворческого процесса.

За период пятого созыва стали федеральными законами 113 законодательных инициатив, поступивших из регионов.

То есть, можно сказать, что в общей сложности практически целую сессию Государственная Дума посвятила принятию законов, инициированных субъектами Российской Федерации.

Еще около 430 региональных законопроектов сейчас находятся на рассмотрении, и некоторые из них еще в этом году могут пополнить список рассмотренных и принятых законов.

Думаю, что главное, чего мы уже добились, – взаимодействие федеральных и региональных депутатов теперь носит, с одной стороны, системный характер, с другой стороны, является рабочим и конструктивным по содержанию.

Этому помогают и созданные при Ассамблее комиссии, и проводимые нами семинары и круглые столы, и в целом – система предварительных правовых консультаций.

Важно, что вся эта работа ведется планомерно – сегодня мы заслушаем информацию о результатах выполнения плана на 2010 год и обсудим предложения по плану на следующий год.

Со своей стороны, я прошу вас обратить особое внимание на задачи, связанные с реализацией Послания Президента.

Вы знаете, что на этой неделе был подписан перечень поручений по реализации Послания Федеральному Собранию.

В нем 28 пунктов, и значительная часть из них напрямую касается уровня региональной власти, в том числе законодательных собраний».

«Например, большой и позитивный резонанс в обществе вызвало предложение бесплатно выделять земельный участок под дом или дачу семьям при рождении третьего ребенка. Вызвало не только резонанс, но и – ожидания.

Ни в коем случае нельзя допустить, чтобы эта идея заблудилась в непроходимой чащобе бюрократических процедур.

Речь идет о серьезной – может быть самой действенной за последние годы – мере стимулирования рождаемости и поддержке семей. И порядок выделения таких земельных участков должен быть максимально простым, без унизительного собирания справок.

Я предлагаю в рамках Ассамблеи российских законодателей взять на контроль этот вопрос.

Или другая инициатива Послания – региональный «материнский капитал». Понятно, что как и в случае с землей, в разных регионах свои условия и возможности. Но если мы с вами хотим когда-нибудь увидеть естественный прирост населения России, то такие шаги делать просто необходимо».

«Еще один вопрос, который был затронут в Послании, я считаю важным обратить на него внимание, связан с экологией. В соответствии с Посланием, качество окружающей среды станет одним из тех показателей, по которым оценивается работа региональной исполнительной власти.

Более того, теперь ежегодно должны публиковаться доклады об экологической ситуации в каждом субъекте Российской Федерации.

Я думаю, что здесь многое зависит от позиции, которую займут региональные законодательные собрания.

Ведь можно вывесить такой доклад в каком-нибудь дальнем подразделе полуофициального сайта – и благополучно забыть.

А можно – инициировать общественные слушания по этому поводу, привлечь профессионалов-экологов, чтобы они покопались в содержании такого доклада.

Я уверен, что при желании региональные депутаты могут сделать экологический доклад действительно ярким событием общественной жизни.

Еще один пункт в поручениях Президента посвящен разработке и реализации региональных программ по привлечению инвестиций в экономику. И здесь просто необходимо непосредственное участие органов законодательной власти.

Наша Ассамблея не носит партийного характера, но я думаю, что мы можем рекомендовать коллегам в депутатском корпусе регионов материалы межрегиональных партийных конференций «ЕДИНОЙ РОССИИ». Они уже прошли в Сибирском, Приволжском, Северо-Кавказском и Дальневосточном федеральных округах.

В открытом доступе размещены стенограммы заседаний, в каждом из которых лично принимал участие В.В. Путин. Были предложены десятки интересных инвестиционных проектов. Не просто предложены, но и подробно обсуждены – каждый раз в течение нескольких часов.

Результаты межрегиональных конференций могут и должны стать основой для выработки или корректировки комплексных программ по повышению инвестиционной привлекательности регионов».

«Социальная сфера, экология, инвестиции – все это элементы устойчивого развития территорий. Я убежден, что территориальное измерение станет одним из главных факторов развития России в новом десятилетии. И с этой точки зрения у Ассамблеи российских законодателей большое будущее. Какова будет ее роль в выработке стратегий территориального развития – зависит от нас с вами. Я предлагаю вам быть не объектами, а субъектами этого процесса».

 

ОЛЕГ МОРОЗОВ: «ФОНД СОДЕЙСТВИЯ РЕФОРМИРОВАНИЮ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА БУДЕТ ДЕЙСТВОВАТЬ ДО 2013 ГОДА»

8 декабря Государственная Дума приняла в первом чтении проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Комментируя его журналистам, Первый заместитель Председателя Государственной Думы Олег Морозов сказал: «Законопроект, предложенный депутатами Государственной Думы, вносит ряд существенных корректив в деятельность Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства и учитывает поручения Президента Российской Федерации.

Первое. Устанавливаются новые сроки деятельности фонда – до 1 января 2013 года. При этом его средства будут направляться исключительно на финансирование мероприятий по переселению граждан из аварийного жилищного фонда. Тем самым законодательно фиксируется, что это – задача номер один, которая должна быть решена безотлагательно.

Хочу обратить внимание еще на одну принципиально важную новеллу. В первоочередном порядке за счет средств фонда теперь будут переселяться жильцы многоквартирных домов, признанные аварийными и подлежащими сносу до 1 января 2010 года. В предыдущей редакции закона фигурировала другая дата – 1 января 2007 года. Эта новелла означает, что под действие закона подпадает сейчас значительно большее число граждан, чем ранее.

Второе. Повышается роль субъектов Федерации в решении проблем ЖКХ. Средства фонда будут перечисляться им в зависимости от эффективности реализации региональных адресных программ по переселению граждан из аварийного жилищного фонда и реформирования жилищно-коммунального хозяйства.

Третье. Предоставляется возможность субъектам Федерации продлить еще на один год – до 1 января 2013 года – срок полной ликвидации перекрестного субсидирования тарифов на тепловую энергию, горячую и холодную воду.

Конечно, коммунальная услуга должна стоить ровно столько, сколько она действительно стоит, – и для предприятий, и для бюджетных организаций, и для граждан. Любые преференции здесь, когда кто-то имеет возможность недоплачивать за чужой счет, в конечном итоге отрицательно влияют на развитие экономики. Однако решать эту задачу одномоментно нельзя. Смысл законопроекта – растянуть ликвидацию перекрестного субсидирования во времени, сделать ее более мягкой, сдержав тем самым рост тарифов на жилищно-коммунальные услуги, прежде всего, для населения. Причем этот процесс должен обязательно сопровождаться коренным повышением энергоэффективности в жилищно-коммунальном хозяйстве и качества самих коммунальных услуг, исчерпывающим обоснованием стоимости тарифов, которые оплачивает потребитель.

Внесение законопроекта еще раз подтверждает, что Президент, Правительство и Государственная Дума согласованно работают над комплексом проблем, связанных с реформированием жилищно-коммунального хозяйства».

 

9 декабря 2010 года Комитет Госдумы по энергетике провел расширенное заседание на тему: «Целевая программа Курганской области «Модернизация систем коммунального теплоснабжения Курганской области на 2010-2015 годы» как механизм реализации федеральных законов «О теплоснабжении» и «Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», а также «Концепции модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства на период 2010-2020 годы».

Заслушав и обсудив выступления Губернатора Курганской области, представителей Министерства энергетики Российской Федерации, Министерства экономического развития Российской Федерации, представителей инвестиционной компании, заинтересованных организаций, Комитет в Проекте решения отметил:

Целевая программа Курганской области «Модернизация систем коммунального теплоснабжения Курганской области на 2010-2015 годы явилась результатом многолетних усилий руководства Курганской области по развитию централизованного теплоснабжения в Курганской области. В четвертом созыве Государственной Думы Комитетом по энергетике, транспорту и связи было проведено специальное заседание по обсуждению опыта разработки и реализации «Региональной энергетической программы Курганской области на период до 2010 года». В решении по результатам этого обсуждения была одобрена инициатива Курганской области по разработке и реализации «Региональной энергетической программы Курганской области на период до 2010 года», предполагалось провести совещание по вопросу регионального планирования развития энергетики на примере Курганской области. Настоящее обсуждение можно рассматривать как обсуждение работы в этом направлении, проделанной с того времени в Курганской области.

В настоящее время на территории Курганской области функционирует 126 организаций, включенных в реестр теплоснабжающих предприятий.

Система коммунального теплоснабжения Курганской области без учета котельных промышленных предприятий включает в себя 890 котельных суммарной установленной мощностью 1406 Гкал/час и 977.5 км тепловых сетей. Действующие системы коммунального теплоснабжения характеризуются :

- высокой степенью износа генерирующего и вспомогательного оборудования (около 73%);

- высоким удельным расходом топлива и электрической энергии на производство и передачу тепловой энергии (в среднем 203.1 кг условного топлива на выработку 1 Гкал, после модернизации в среднем 168 кг);

- отсутствием узлов учета тепловой энергии у большинства котельных и потребителей;

- высоким уровнем потери тепловой энергии в тепловых сетях (до 50%).

Целевая программа Курганской области «Модернизация систем коммунального теплоснабжения курганской области на 2010-2015 годы» принятая Постановлением Правительства курганской области от 9 июня 2010 года N244, содержит следующие основные мероприятия и этапы:

1. Строительство двух мини-ТЭЦ на основе когенерации для производства тепловой и электрической энергии; при реконструкции котельной N40 (г. Курган) электрической мощностью 24,77 Мвт и тепловой 120 Гкал/час, и ; при реконструкции котельной N44 (пос. Керамзитный г. Курган) электрической мощностью 6 Мвт и тепловой 32,5 – Гкал/час.

2. оптимизация схем теплоснабжения населенных пунктов, с закрытием нерентабельных источников тепловой энергии и уменьшением установленной мощности модернизируемых котельных с 1361 до 956 Гкал/час (на 29,8%).

3. Строительство новых и модернизация существующих котельных (691 из 890).

4. Замена ветхих участков теплотрасс и строительство новых тепловых сетей общей протяженностью 525 км с использованием современных изоляционных материалов.

5. Внедрение приборов учета тепловой энергии.

Финансирование мероприятий предполагается осуществлять из различных источников, при этом общий объем необходимого финансирования составит 9429.77 млн. руб., в том числе бюджетных средств 987,97 млн. руб.

Реализация программы (т.е. период капитальных вложений) предусматривается в 2010-2015 годах. Учитывая, что для реализации предусмотрено привлечение кредитных ресурсов сроком на 10-12 лет, полное выполнение всех мероприятий Программы, включая погашение кредитов, будет завершено в 2027 году.

Реализация Программы предусматривается в два этапа. Первый этап включает в себя создание двух мини-ТЭЦ и модернизацию систем теплоснабжения в Мокроусовском, Шадринском и Кортамышском районах. Второй этап будет заключаться в модернизации систем теплоснабжения городов Курган и Шадринск, а также систем коммунального теплоснабжения в остальных 21 районах области.

В результате реализации программы будут достигнуты следующие результаты:

1. Повышена надежность и качество теплоснабжения;

2. Улучшена энергетическая безопасность и надежности электроснабжения за счет ввода дополнительных мощностей двух мини-ТЭЦ;

3. Устранены сверхнормативных потерь в системах теплоснабжения;

4. Произведено снижение удельного расхода топлива на единицу вырабатываемой тепловой энергии с 203 до 168 кг на 1 Гкал, или на 17.9%, что даст ежегодную экономию 187.9 млн. руб.

5. Снижение затрат на электроэнергию в результате оптимизации мощности и модернизации насосного оборудования, что даст экономию 151.3 млн. руб. в год;

6. Сокращение затрат на ремонты оборудования и сетей минимум на 38%, что составляет среднегодовую экономию 143.5 млн. руб.

7. Производство дополнительно на двух мини-ТЭЦ 209 млн. квт-час электроэнергии в год на сумму 370 млн. руб.

8. Сокращение вредных выбросов в атмосферу на 16,3% за счет снижения удельного расхода топлива и перехода на газ.

9. Прирост налоговых поступлений в бюджет Курганской области за период 2010-2027 годов в сумме 1016,99 млн. руб.

Общий экономический эффект от реализации программы в целом оценивается в размере 852,7 млн. руб. в год. Общий срок окупаемости Программы в пределах 12 лет.

Принимая во внимание большое экономическое значение реализации данной программы для повышения энергоэффективности и энергосбережения систем коммунального теплоснабжения Курганской области; социально-политическую значимость реализации программы для обеспечения жителей Курганской области теплом; значение опыта разработки Программы для других регионов Российской Федерации; высокую степень проработки программы и то, что она имеет целью модернизацию систем теплоснабжения во всех 24 районах Курганской области и городах Курган и Шадринск, Комитет решил:

1. Одобрить опыт Курганской области по разработке целевой программы Курганской области «Модернизация систем коммунального теплоснабжения Курганской области на 2010-2015 годы».

2. Одобрить инициативу Государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» по поддержке целевой программы Курганской области «Модернизация систем коммунального теплоснабжения Курганской области на 2010-2015 годы» и подготовке к началу ее финансирования не позднее I квартала 2011 года.

3. Рекомендовать комитетам Государственной Думы Федерального Собрания РФ по финансовому рынку, по экономической политике и предпринимательству, по строительству и земельным отношениям рассмотреть вопрос о законодательном регулировании взаимодействия государства и частных инвесторов с рамках государственно-частного партнерства в целях привлечения частных инвестиций для решения задач поставленных федеральными законами «О теплоснабжении» (от 27.07.2010 N190-ФЗ) и «Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности…» от (23.11.2009 N261-ФЗ), а также Концепцией модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства на период 2010-2020 годы» (распоряжение Правительства Российской Федерации от 02.02.2010 г. N102).

4. Рекомендовать Правительству Российской Федерации оказать всемерную поддержку Правительству Курганской области в реализации указанной программы путем включения ее в качестве пилотного проекта в федеральную программу «Модернизация и реформирование жилищно-коммунального хозяйства на период 2010-2020 годы» и предусмотрев частичное софинансирование за счет средств федерального бюджета, планируемых на реализацию федеральной программы «Модернизация и реформирование жилищно-коммунального хозяйства на период 2010-2020 годы».

5. Рекомендовать субъектам Российской Федерации разработку аналогичных программ в качестве реального механизма реализации федеральных законов «О теплоснабжении» (от 27.07.2010 N190-ФЗ) и «Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности…» от (23.11.2009 N261-ФЗ), а также Концепции модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства на период 2010-2020 годы» (распоряжение Правительства Российской Федерации от 02.02.2010 г. N102).

6. Направить настоящее Решение в Правительство Российской Федерации, Минрегионразвития РФ, Минэнерго РФ, субъекты Российской Федерации.

 

Место строительства «Охта-центра» в Санкт-Петербурге переносится, сообщила сегодня журналистам губернатор «северной столицы» Валентина Матвиенко, передает РИА Новости.

- Перенос строительства Охта-центра с Красногвардейской площади я расцениваю как победу оппозиции города, которая смогла консолидировано, сплоченно отстоять интересы петербуржцев, – заявила депутат Государственной думы, Первый заместитель руководителя фракции «Справедливая Россия» Оксана Дмитриева. – Но давайте не будем забывать, что в течение пяти лет городские власти откровенно морочили голову горожанам, заявляя, о том, что на них давят федеральные власти и «Газпром». Как выяснилось, основные сторонники и инициаторы этой стройки находились совсем недалеко от нее. И лишь когда акции протеста и выступления оппозиционеров и общественных организаций, защищающих исторический центр города, стали регулярными, массовыми, когда об этом заговорили федеральные средства массовой информации, когда Президент высказал свое личное неодобрение этому проекту, и все чаще на митингах стал звучать лозунг об отставке губернатора, решение проблемы тут же нашлось. Я думаю, теперь многие горожане не будут задаваться вопросом, зачем Петербургу нужна оппозиция.

 

Не допустить закрытого суда над неоднократно судимым сообщником чиновников МВД Кузнецова и Карпова потребовал бывший руководитель Сергея Магнитского

9 декабря 2010 года – Сегодня бывший руководитель Сергея Магнитского Джемисон Файерстоун выступил с открытым обращением к Генеральному прокурору РФ Чайке и руководителю СКП РФ Бастрыкину c требованием проведения открытого, гласного судебного процесса над Вячеславом Хлебниковым – сообщником сотрудников МВД, причастных к раскрытому Сергеем Магнитским хищению 5,4 миллиардов рублей из госбюджета. По сообщению МВД РФ Хлебников был арестован в сентябре 2010 г.

Файерстоун потребовал от Генеральной прокуратуры отказать в ходатайстве Хлебникова о проведении суда в «особом» (сокращенном) порядке, поддержанном МВД, без какого-либо разбирательства доказательств в суде.

«Я требую от Вас исполнения своего долга и обеспечения полного, открытого и гласного рассмотрения дела Вячеслава Хлебникова в суде. О дате и времени рассмотрения этого дела должно быть объявлено заранее и представители прессы и правозащитных организаций должны быть допущены в зал суда», – пишет Файерстоун в заявлении, направленном в адрес Чайки и Бастрыкина.

Файерстоун отмечает, что несмотря на то, что в отношении Хлебникова еще три года назад были представлены убедительные доказательства его причастности к мошенничеству, он неоднократно признавался следователями МВД и СКП как «не осведомленный» о собственных преступлениях, а после смерти Сергея Магнитского сотрудники МВД пытаются очернить имя Сергея,, используя лживые показания этого неоднократно судимого Хлебникова.

«Общественность пытаются ввести в заблуждение, разыграв фарс с запоздалым «осуждением» преступника, которого ранее МВД России и СК при Прокуратуре РФ пять раз освобождали от уголовной ответственности, несмотря на то, что Сергеем Магнитским и его клиентом фондом Hermitage были представлены неопровержимые доказательства причастности Хлебникова к краже 5,4 миллиардов рублей,» – отмечается в заявлении Файерстоуна.

Так, более двух лет назад, 11 июня 2008 года, Хлебникова освободил от уголовной ответственности следователь отдела СКП РФ Гордиевский (см справку ниже). Полтора года назад, 10 апреля 2009 года, следователь СК при МВД РФ Сильченко отказался привлекать Хлебникова к уголовной ответственности за хищение бюджетных средств на том основании, что Хлебников якобы был «не осведомлен о своих преступных действиях и замысле». Такие результаты расследования не удивительны, отмечает Файерстоун, если учесть, что оперативное сопровождение следствия по делу о хищении осуществляли подполковник Кузнецов А.К. и его подчиненные, названные в жалобах фонда и показаниях Магнитского одними из соучастников хищения.

Этим же сотрудникам МВД было поручено арестовать Магнитского и расследовать сфабрикованное против него уголовное дело в качестве расплаты за его обличающие показания в отношении сотрудников МВД. Результатом такого расследования стало то, что Сергей Магнитский погиб в СИЗО, а вина за хищение 5,4 миллиардов рублей была возложена на «рабочего лесопилки» Виктора Маркелова, который за это получил пятилетний срок заключения опять таки в «особом» порядке проведения судебных слушаний (см Справку ниже).

«Очевидно, что сегодня цель коррумпированных чиновников из МВД, которых Сергей Магнитский изобличил в соучастии в хищении 5,4 миллиардов рублей, состоит в том, чтобы любой ценой избежать гласного и всестороннего судебного процесса по данному делу, поэтому они так настаивают на «особом порядке» судебного разбирательства в отношении Хлебникова» – сказал Файерстоун

«Считаю, что при таких обстоятельствах – неоднократных судимостях Хлебникова и его неоднократном освобождении следственными органами от уголовной ответственности за инкриминируемое ему сейчас преступление – давать согласие на «особый порядок» его суда было бы преступным. Общество имеет право получить ответы на вопросы о местонахождении украденных денег и о тех людях, которые управляли Хлебниковым, давали ему указания сообщать противоречивые сведения следователям», – продолжил Файерстоун.

Файерстоун подчеркнул, что открытый и всесторонний суд над Хлебниковым будет в интересах всех российских налогоплательщиков, у которых были украдены 5,4 миллиардов рублей, а также и интересах коллег и родных Сергея Магнитского, раскрывшего этого преступление.

За дополнительной информацией обращайтесь:

Джемисон Файерстоун

Управляющий партнер юридической фирмы «Файерстоун Данкен», бывший руководитель Сергея Магнитского

Тел.: + (44) 787 975 1981

contact@russian-untouchables.com

http://russian-untouchables.com

Для справки:

Вячеслав Хлебников

 

Профессор Полищук почти как Дарвин: да и нет не говорите

Леонард Полищук: лекция полит.ру о вымирании видов – ничего о причинах вымирания видов, как и о происхождении видов в «Происхождении видов» Дарвина

Информация организаторов.

9 декабря 2010 года в рамках проекта «Публичные лекции «Полит.ру» состоялась лекция доктора биологических наук, профессора Леонарда Владимировича Полищука.

Лекция посвящена теме, давно волновавшей людей: почему вымерли многие крупные звери – мамонты, мастодонты, шерстистые носороги, пещерные медведи и др.?

Дискуссии о том, почему в позднем плейстоцене (15-12 тыс. лет назад) это произошло, ведутся уже на протяжении 200 лет. Есть попытки объяснить это с помощью изменения климата, активности человека или падения метеоритов.

Наш лектор расскажет о принципиально ином подходе. Он состоит в попытке установить какую-то закономерность в распределении масс животных разных видов – вымерших и выживших. Такой подход, оперирующий большими совокупностями видов в масштабах континентов, называют макроэкологией.

Комментарий Л.М.: Лектор представил компактную изящную работу, недоступную возражениям и критике. Объявленная тема оказалась с неадекватным интересом, все ж хотят узнать, что на самом деле убило мамонтов? Началось с давно ожиданного: обличений «плохой экологии» и в противовес какой-то лучшей, что есть плохая метафора. Дальше последовали не лучшие метафоры вплоть до биосферной экологии, придуманной под конкретного академика. Тут встрял Борис Долгин со своим безошибочным чутьем: для сравнения надо найти еще одну планету с другой биосферой. Короче, накося выкуси.

 

Конспект (не судите строго, я так и не понял, вымерли мамонты от похолодания или потепления)

 

Борис Долгин: Экология это не то, что говорят плохая экология или хорошая.

 

Леонард Полищук сказал что непонятных два слова – плейстоцен и макроэкология.

Плейстоцен 2,5 млн лет назад возник и кончился 12 тыс лет назад. Нас интересует самый его конец 15 тыс лет назад.

Экология это наука о взаимоотношениям организмов между собой и окружающей средой.

Макроэкология это наука о взаимоотношениях организмов на больших пространственных территориях

Евгений Александрович Нинбург, мой школьный учитель: «Плохая экология»? тогда в городе Феодосия «плохая геометрия». Излишне многозначные метафоры.

Как устроения экология, или чем отличается зрелая наука от незрелой. Зрелая наука устроена как филогенетическое древо, например физика. Незрелая наука (филогенетический) газон. Экология ближе к незрелой науке, имеются отдельные деревца, отдельные направления, которые м.б. имеют общие корни.

Источником данных по современному вымирания является Красная книга. Для млекопитающих произведены оценки для всех видов, из них в Красной книге около пяти тысяч. 25% современных млекопитающих и у амфибий примерно столько же. Виды раскидывают по категориям риска вымирания: исчезнувшие, под угрозой и т.п. вплоть дл угроза не определена. На самом деле точные оценки даны не для тысяч, а для сотен млекопитающих и по вымершим мы таких данных получить не можем о причинах вымирания.

Российская Красная книга содержит только виды под угрозой. В зависимости от годовой плодовитости (дочерей в год) в ней нет ни одного вида с плодовитостью выше выхухоли. Советская Красная книга очень солидное издание в отличие от таковой 2006 года. Сайгака не было в Красной книге, были огромные стада, а в 90-е годы случилась катастрофа, сайгака просто перестреляли. Считалось что их рога пойдут на замену рога носорога.

В позднем плейстоцене происходило преимущественное вымирание крупных зверей, но это не вся правда, потому что вымирали и среднеразмерные и мелкие. Кирилл Еськов отметил, что вымирание захватило не только крупных травоядных млекопитающих, оно захватило кучу маммальной мелочи, которая никак не могла быть ни пищей ни врагами кроманьонцев подлежащих уничтожению. Например вымер болотный лемминг весом 20 грамм. Вымирание захватило все континенты, в наименьшей степени в Африке.

Говорили что вымирали потому что убивал человек, но Африка родина человечества, а там в меньшей степени.

Теории вымирания: климат или человек? Вымирание больше всего в Северной Америке 12 тыс лет назад, когда туда пришел человек через Берингов пролив когда он не был проливом. Стеллерова морская корова была легко выбита человеком потому что ее ареал обитания был очень узким.

Вступает в силу такой подход, а не поискать ли нам глобальные зависимости. Аллометрические зависимости это зависимости экологических характеристик от массы тела обычно функции со степенями 1/4 или 3/4. Зависимость численности или плотность популяции убывает в степени три четверти (правило Дамута). Плодовитость убывает по четверти. Вымирают обычно малочисленные виды.

Размерная избирательность вымирания. Есть логистическая зависимость вымирания от массы тела. Т.е.

Процент вымерших Африка 1,8, Австралия 14,2, Северная Америка 10,9, Южная Америка 8,2. Всего 8,2% вымершие 207, выжившие 2327. в этой базе данных нет данных по Евразии.

Иногда летучих мышей и ластоногих исключают, потому что у них отличающаяся экология, без них эмпирическая зависимость вероятности от массы тела дает степень 0,76, если их включить изменения незначительны в пределах погрешности 0,72.

Насколько существенна неполнота палеонтологической летописи. Конечно мы недолавливаем мелких, крупный найти легко. Однако если отбросить совсем мелких то с учетом летучих мышей и ластоногих получается показатель степени 0,75, без них 0,83 но с учетом ошибки это то же самое.

Отсюда следует что вымирали в позднем плейстоцене преимущественно крупные причем от биологических причин.

Может ли сама по себе низкая численность крупных видов привести к вымиранию?

 

Вопросы

 

Б.Д.: – Зрелость науки не определяется количеством математики, оно определяется количеством математиков. Самое значимое имя в экологии Гаузе. Его эмпирические данные противоречат формуле. Нет общего фундамента в экологии, это газон. – Там где у нас газон, видно ли проблемное поле газона? – Есть экология от популяционной до экологи биосфер Гилярова, но это не сравнительная наука. – Пока не найдена другая планета с другой биосферой. В чем итоговый вопрос? – Почему вымерли крупные животные, связывают с человеком, с климатом получается хуже. У них низкая численность потому что они менее плодовиты. Но они дольше живут, менее зависимы от среды и выдерживают голодание.

 

Григорий Чудновский: Я все-таки сильно запутался в вашем диалоге. Длительность репродуктивного периода? – Возрастает. – Не верю. Почему вас заинтересовало три тысячи лет, т.е. три секунды в большом объеме? – Вся кривая вымирания в это время поднялась именно в этот период. Происходило потепление. Я разделил наклон и уровень кривой. – Плотность: имеется в виду миграционный фактов. – Зависимость от плотности здесь мамонтов нет, это по современным видам.

 

Надежда: Какой был внешний фактор? – Это не внешний фактор, это внутренний фактор, это накопление мутаций. Многочисленные виды накапливают меньше мутаций. Работа сделанная совместно с Константином Попадьиным: отбор неэффективен в популяциях с низкой численностью, а дрейф (bottleneck effect) наоборот. Чем меньше численность, тем менее эффективен отбор. Мы полагаем, что менее малочисленные накапливают больше мутаций.

 

Л.М.: Я честно хотел промолчать, потому что меня тут обвиняют в том, что я непрерывно кричу. Но вы сами виноваты, под занавес вбросив самое интересное и дискуссионное. Поскольку ответить на вопрос о мере мутаций он не смог, суть подвисла, как сопля.

Вопрос в том, как мерили мутационный фон или это расчеты? Осталось непонятным, что имеется в ввиду. Если это мутационный шум, то он отсеивается даже у человека. Если же генетический груз, то об этом рассказывал Алексей Кондрашов, это т.н. мобилизационный резерв вида в определении Сергея Гершензона. У меня в эксперименте получилось, что формы с широким ареалом, они же как правило менее специализированы, выдерживают более высокий мутационный фон (это промежуточный третий тип популяций по Verne Grant, см. диплом про бобы http://leo-mosk.narod.ru/works/1972_diplom.htm). ГАПы или дрейф это волны жизни по Четверикову, т.е. те же волны жизни Эдварда Лоренца.

О роли отбора. Гибель начинается буквально от гамет и все равно в природе настолько высока до репродуктивного возраста, что мутационный шум отсеивается. У человека такой системный эффект достигается во время войны, когда выжившие сильнее.

Связано ли вымирание со степенью специализации к нише?

Есть ли работы по выявлению связи шансов выживания таких очевидно признаков, как расчленяющая окраска или половые игры, половые признаки, подпадающие под гандикап о чем рассказывал Попадьин?

Относительно показателя степени: 1 или 3 это понятно, одна размерность или три (масса тела), а вот четверка в знаменателе это что отражает?

Представлена изящная компактная работа без возможности сомнений или опровержений. Но заявка темы претендует на большее, здесь самой причины нет. Хотя это и за пределами темы, м.б. вы можно сказать о таких причинах вымирания как эпидемии? Суицид у животных: что за причина заставляет китообразных выбрасываться на берег? Вымирание в связи с K- или r-отбором по эффективности использования ресурсов или скорости размножения.

Теоретически можно определить причины вымирания? Например, причины демографического кризиса. Сергей Капица считает, что он вскрыл и получил за это Госпремию по смене самой формулы типа r-отбора на K-отбор, гиперболы на что-то ограниченное горизонтальной прямой. Но причин нашего вымирания там не видно, как нет происхождения видов в «Происхождении видов» Дарвина. Кроме м.б. того, европейского тура, американского бизона, льва и тигра Евразии, стеллерова морская корова и некоторые другие виды уничтожили люди.

Мне помнится с сайгаком Saiga tatarica такое уже было, когда его отстреляли.

Я думаю, что представления о физике как зрелой науке такая же плохая метафора, как «плохая экология». Нет формализации молекулярных орбит, турбулентности, структуры хаоса, стохастических колебаний, уникальных событий. Проще делать вид, что ничего недиссертабельного в природе не существует, а это ключевые события для всех наук и генетика их решает в большей степени.

Л.М.: Как мерили мутационный фон или это расчеты? Осталось непонятным, что имеется в ввиду. Если это мутационный шум, то он отсеивается даже у человека. Если же генетический груз, то об этом рассказывал Алексей Кондрашов, это т.н. мобилизационный резерв вида в определении Сергея Гершензона. – Имеются полные геномы, взяли все виды примерно три сотни для которых есть полные геномы, и посмотрели кто из них есть в Красной книге, нашли 211 и строится для них филогенетическое дерево. Нас интересует общий предок и концевые веточки и мы видим отличия двух сортов. Синонимические отличия, которые не меняют аминокислот, и несинонимические. Считается, что все несинонимическими являются вредными и их число положено в основу работы. «Волны жизни» это все же не дрейф генов. А вот bottleneck effect это дрейф. – Первое правильно, потому что одно обозначает причину, другое результат, но это всегда путают, имея в виду эволюционный фактор. Последнее кажется неправильно, у меня есть смутное подозрение, что bottleneck effect несет именно системные эффекты при значительном сжатии численности. «Волны жизни» охватывают все.