26.08.03 Лев МОСКОВКИН

Бюджет

Вице-премьер Алексей Кудрин устал отвечать на неудобные вопросы

Бюджетный процесс

Не каждый август в России случаются катастрофы, но и при отсутствии оных не легче – на первый план вылезает монстр бюджетного процесса. Бюджет по-русски – это прежде всего политика, причем в типичном для России византийском жанре.

Согласно Бюджетному кодексу 26 августа – день внесения правительством в Думу законопроекта о бюджете на следующий год. Экономически казалось бы с бюджетом все уже ясно благодаря утомительным массированным консультациям представителей исполнительной и законодательной власти – прошло «нулевое чтение» у думских центристов, заседали две трехсторонние комиссии, Минфин дважды вносил проект в правительство. Фракция ОЕР под руководством Вячеслава Володина (бывшая ОВР) уже приняла решение о солидарной поддержке законопроекта в первом чтении 19 сентября. Комитет по бюджету и налогам под руководством Александра Жукова («Регионы России») поддерживает создание правительством стабилизационного фонда, причем больше всех доволен зампред профильного комитета Михаил Задорнов («Яблоко») – подготовленный правительством законопроект «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ в части создания стабилизационного фонда РФ» предусматривает те нормы, которые пытался внедрить Задорнов два года назад при обсуждении очередного проекта бюджета, но благодаря отчаянному сопротивлению Минфина к поправке Задорного тогда возвращались пять раз и все-таки ее провалили.

С тех пор Минфин немало намаялся с финансовым резервом, который представлял собой, как и было задумано, параллельный бюджет исполнительной власти, неподконтрольный парламенту. ФР фактически легализовал так называемые «дополнительные доходы» - предмет перманентного скандала между Думой и Минфином с обострениями к концу года. Если бюджет нарисован правильно, никаких дополнительных доходов в нем не может быть, просто все доходы учитываются.

ФР – это не просто другое название ДД, а такая заначка пьяницы-сибарита, которую если ревнивая и сварливая жена найдет, то взять не сможет. Отвечать на вопросы о размере ФР и его текущем состоянии приходилось постоянно и мучительно, деньги расползались черт знает куда и в Минфине решили положить этому конец. Поэтому обычная тактика уловок правительства – творчество не столько экономического, сколько терминологического плана в развитие русского языка – уступила содержательным изменениям: по словам М.Задорнова, СФ отличается от ФР тем, что средства будут зачисляться на отдельный счет и инвестироваться только в иностранные бумаги, причем будущий закон определяет порядок инвестиций. Деньги должны сразу зачисляться в стабилизационный фонд от целого ряда источников при высоких ценах на нефть. Задорнов предполагает, что депутаты при обсуждении законопроекта в Думе в целом поддержат его положения, но вряд ли будут довольны тем, что правительство записало решения по СФ за собой.

Еще до того, как проект бюджета стал официальным документом, т.е. до его внесения в Думу, Алексею Кудрину пришлось отвечать на неудобные вопросы – почему в 2004 году не предусмотрена индексация зарплаты, когда же наконец будут повышены нелепые по размеру 70 рублей детские пособия и многие другие, включая самый неудобный, ответ на который Кудрин естественно «не помнит»: какие законы, указы и постановления Минфин приостановит в финансировании на следующий год. Кудрин сообщил, что в целом список будет тот же, что и в действующем законе о бюджете-2003, но приостанавливаться будет немного больше.

Из-за этого списка весной разразился скандал, когда воинствующие «солдатские матери» обнаружили среди приостановленных законов финансирование медицинских призывных комиссий. Правительство успешно отмахнулось от не слишком грамотных в экономических изысках женщин, наглядно демонстрируя главный закон бюджетного процесса: чтение подготовленного в правительстве документа требует не меньших творческих усилий, чем его создание. Тем более, что с каждым годом законопроект о бюджете растет в числе листов и для его размножения депутатам на охотный ряд подвозят отдельный микроавтобус бумаги. Дорого конечно, но несколько десятков тысяч долларов на копирование – небольшая цена за то, чтобы в результате ключевого акта бюджетного процесса 26 августа все уловки правительства в бюджетной сфере стали доступны прочтению. Включая список приостановленных законов.

Однако правительство экономит на социалке не только с помощью официального приостановления законов. Как неоднократно отмечал председатель нижней палаты Геннадий Селезнев, Минфин каждый год тянет с финансированием некоторых социальных программ, многие из них так и остаются недофинансированными. Только следить за этим почему-то некому, а если вопрос возникает, то Кудрин всегда находит слова для ответа, в крайнем случае – в формате обещаний или простенькой забывчивости.

Что характерно, бюджет пухнет не только из-за увеличения его прозрачности, к чему на словах стремится Минфин и что одобряют даже в «Яблоке», эксперты которого внимательно изучают от корки до корки творение исполнительной власти, в котором лингвистические находки вуалируют цифровые.

Эксперты правительства отвечают «Яблоку» взаимностью, стремясь заполучить яблочный альтернативный бюджет пораньше – сам Кудрин признается, что 70% яблочных предложений используется. Зампред думского комитета по кредитным организациям и финансовым рынкам Игорь Артемьев, который ведет продвижение альтернативного бюджета, подтверждает слова вице-премьера. Хотя Минфин внедряет разработки санкт-петербургского ЭПИЦентра (Центр экономических и политических исследований) с задержкой на год, но в «Яблоке» и этим довольны, потому что, как утверждают и Артемьев и Митрохин, обсуждать бюджет правительство старается в основном с думскими центристами и до консультаций в «Яблоке» доходит в последнюю очередь, когда основные положения бюджета сформированы.

Игорь Артемьев считает, что несмотря на увеличение документа, качество оставляет желать лучшего. Справки, которые дают обще статистическую какую-то информацию, то они почти ничего не дают. Бюджет не расшифрован по ведомственной классификации и не отвечает по многим статьям на вопрос: кому, каким распорядителям кредитов даются деньги, и на что. Очень много по-прежнему таких норм, как «на образование» - столько-то в целом. Особенно это касается военного бюджета, который по-прежнему засекречен и более того не расшифрован.

Артемьев отмечает очень большую путаницу в обоснованиях стратегического подхода к формированию межбюджетных отношений. По словам депутата, для того, чтобы сохранить единство государства, политические функции следует сохранить за федеральным центром, но при этом регионам и местному самоуправлению надо дать экономическую свободу – иначе зачем принимали «законы Козака»? Если не давать источников дохода местной и региональной власти, то управлять такой огромной страной из Москвы невозможно.

Советник президента Андрей Илларионов придерживается противоположной позиции – децентрализация ресурсов приводит к кризисам, как в Бразилии уже 20 лет. Тот же экономический доктор ставит России диагноз «голландской болезни» - избыток денег не позволяет им идти в экономику, поэтому надо средства изымать, расходовать их за границей.

В словах Илларионова следует читать то, что неукоснительно выполняет правительство: желательно поменьше финансировать социальные программы и как можно дольше тянуть с индексацией зарплат, пенсий, пособий. Деньги следует стерилизовать любым способом включая самые изуверские, когда фактически невозможно заменить рваную купюру и приходится ее выбрасывать.

Артемьев не согласен с Илларионовым и по поводу «голландской болезни» - советник рассуждает как макроэкономист и прав лишь отчасти, с точки зрения макроэкономических параметров в условиях сложившейся рыночной экономики. Но в условиях, когда мы имеем отсутствие такой важной для инвестиций функции, как независимые суды, или то, что происходит в связи с переделом собственности в правоохранительных органах - в этой ситуации надо искать другие решения.

В «Яблоке» в рамках альтернативного бюджета готовят специальный раздел, по сути дела реформу социальных отношений в Российской Федерации, и реформу системы социальной помощи. Один из элементов этой работы показывает, что при осуществлении активной социальной политики со стороны государства производительность труда не только не падает, потому что нам очень далеко до иждивенчества, когда речь идет о физиологическом выживании, производительность труда наоборот увеличивается, когда мы достигаем прожиточного минимума для основных беднейших категорий граждан.

Относительно правительственного проекта бюджета Артемьев высказал очень большие опасения по социальной сфере. Как раз здесь очень большое противоречие с позицией «Яблока», потому что социальные программы не только не растут, они на следующий год уменьшаются. Уже ясно, что рост заработной платы будет ниже инфляции. То, что было раньше запланировано, по повышению стипендий студентам и т.д., будет выполнено. Но в целом, по программам борьбы с безработицей и развитию занятости и т.д. похоже, что получается уменьшение.

В завершение темы напомним следующее. Александр Жуков обещал на презентации «Единой России» в Манеже увеличить зарплату вдвое за четыре года. Алексей Кудрин утверждает, что соотношение в доходах центра и регионов сдвигается на будущий год изменяется в пользу регионов, хотя и не дотягивает до нормы Бюджетного кодекса, который делит доходы пополам. Сергей Миронов подчеркивает, что компенсация отменяемого налога с продаж «бьется копейка в копейку». Вячеслав Володин называет бюджет социально ориентированным. В реальности у думских центристов и особенно у ОЕР в связи с бюджетом остаются проблемы, в частности, обеспечить компенсацию налога с продаж и по финансированию метростроя – об этом говорил Сергей Широков из бюджетного комитета.

Что касается отказа Минфина индексировать зарплату в 2004 году, это может быть связано с тем, что повышение зарплат, пенсий, детских пособий, также компенсацию вкладов в Сбербанке берегут в качестве козырей для Путина на предстоящей президентской кампании.

 

Интервью

 

15.08.03 представитель комитета по бюджету и налогам Сергей Широков (ОЕР/ОЕР)

Насчет НСП. При принятии федерального бюджета на 2004 год мы (ОВР) будем добиваться полной компенсации потерь города от отмены налога с продаж. В последние годы городом было сделан прорыв в развитии цивилизованной торговли – в Москве появилось большое количество новых торговых комплексов, работающих законно и, соответственно, уплачивающих налог с продаж, в отличие от стихийных рынков. Отмена налога с продаж в рамках общей либерализации налоговой системы РФ может вызвать сложности с финансированием ряда городских и социальных программ. Пока достигнуты предварительные договоренности о том, что компенсация потерь городского бюджета будет осуществляться за счет перераспределения акцизов, налога на прибыль, а также поступлений от налогообложения малого бизнеса. Однако мы также проследим, чтобы московское чиновничество, в погоне за компенсацией этого изъятия, не обложило малый бизнес и арендаторов необоснованными налогами. Уверен, что депутаты Мосгордумы и Мэр Лужков нас поддержат.

О метро... В последние 3 года заметно увеличились объемы средств, выделяемых из федерального бюджета Москве на развитие метрополитена. Так в 2003 году Москва получит на эти цели из федерального бюджета 2.400 млн. руб. Учитывая, что всего в 2003 году на строительство метро в Москве планируется направить 6,8 млрд. руб., федеральная часть в финансировании составит более 35%. Благодаря совместному участию федерального и городского бюджета были открыты новые станции метро: “Парк победы”, станции Марьинской и Серпуховско-Тимирязевской линии, открыта после реконструкции станция “Воробьевы горы”. В моем Северо-Восточном округе, от станции “ВДНХ”, а также на юге Москвы ведется строительство так называемого “легкого метро” (монорельсовой дороги), что позволит решить транспортные проблемы жителей реконструируемых и застраиваемых кварталов.

А в 2004 году, мы будем добиваться финансирования метростроения из федерального бюджета, при его рассмотрении в Думе, примерно на четверть.

 

АНДРЕЙ ИЛЛАРИОНОВ: «ПОВТОРЕНИЕ ДЕФОЛТА В РОССИИ НЕВОЗМОЖНО»

Москва, 18 августа 2003 года. Советник президента РФ Андрей Илларионов утверждал сегодня на пресс-конференции в Александер-хаусе, посвященной 5-летию августовского дефолта, что «риск девальвации рубля в настоящее время равен нулю, поскольку накоплены достаточно высокие резервы. Дефолт также практически невозможен, так как внешние обязательства страны обслуживаются, и даже с опережением».

Отвечая на вопросы журналистов о том, в чем лучше хранить личные накопления, Илларионов подчеркнул, что для этого лучше всего подходит «сочетание рубля, доллара и евро, в чем и хранят свои накопления большинство имеющих их в России». Отвечая на вопрос о прогнозе колебания валютного курса на 5 лет, Илларионов утверждал, что прогнозы курса валют на большой срок не даются, это общее правило, и «даже асы валютных спекуляций совершают ошибки, которые оборачиваются миллионными потерями».

 

АНДРЕЙ ИЛЛАРИОНОВ ОБЪЯСНИЛ, ПОЧЕМУ ПЕНСИОННЫЕ НАКОПЛЕНИЯ НЕ ПРИНИМАЮТСЯ РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКОЙ

Москва, 18 августа 2003 года. Советник президента РФ Андрей Илларионов утверждал сегодня на пресс-конференции в Александер-хаусе, что пенсионные накопления не принимаются российской экономикой потому, что она перенасыщена деньгами при значительном притоке капиталов из-за рубежа, частичной репатриации российского капитала, а также импорта капитала.

По мнению Илларионова, российская экономика «проявляет явные признаки так называемой «голландской болезни», то, что она не способна принимать пенсионные накопления – лишь один из признаков указанной болезни».

Илларионов напомнил, что против «голландской болезни» есть лекарство – стерилизация денежной массы. В свою очередь при реализации инвестиционных проектов, в том числе и по пенсионным накоплениям, А.Илларионов советует придерживаться определенного консерватизма.

Отвечая на наш вопрос о продолжающейся децентрализации в сфере бюджетных отношений в России, которая проходит вслед и параллельно политической унитаризации в стране, Андрей Илларионов фактически поддержал унитаризацию, утверждая, что российский финансовый институт является одним из наиболее децентрализованных в мире. При этом Илларионов, сославшись на опыт различных стран, утверждал, что децентрализация повышает риски и нестабильность, как выразился советник, «в этой компании мы находимся вместе с Бразилией, которая последние 20 лет не вылезает из кризиса».

 

КОМИТЕТ ГОСДУМЫ ПО БЮДЖЕТУ И НАЛОГАМ ПОДДЕРЖИВАЕТ ПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫЙ ЗАКОНОПРОЕКТ О СОЗДАНИИ СТАБИЛИЗАЦИОННОГО ФОНДА РФ

Москва, 20 августа 2003 года. Зампред думского Комитета по бюджету и налогам Михаил Задорнов (фракция «Яблоко») сообщил нам, что профильный комитет поддерживает подготовленный правительством законопроект «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ в части создания стабилизационного фонда РФ».

По словам М. Задорнова, стабилизационный фонд отличается от действовавшего в прошлом финансового резерва тем, что средства будут зачисляться на отдельный счет и инвестироваться только в иностранные бумаги, причем будущий закон определяет порядок инвестиций, деньги должны сразу зачисляться в стабилизационный фонд от целого ряда источников при высоких ценах на нефть. Депутат подчеркнул, что соблюдена базовая конструкция в тех его же собственных предложениях к проектам бюджетов прошлых лет, которые были отвергнуты. Задорнов предполагает, что депутаты при обсуждении законопроекта в Думе в целом поддержат его положения, но вряд ли будут довольны тем, что правительство, как выразился Задорнов, «естественно, записало решения за собой».

Отвечая на вопрос о том, на приостановлении каких законов в будущем году правительство решило дополнительно сэкономить, Задорнов подчеркнул, что это может стать известно только после внесения законопроекта о бюджете на следующий год в Госдуму, то есть 26 августа. Депутат подчеркнул, что правительство самостоятельно принимает такие решения и с представителями Госдумы в этом не советуется.

 

20.08.03 Лев МОСКОВКИН

Зампред думского комитета по кредитным организациям и финансовым рынкам, зампред РДП «Яблоко» Игорь Артемьев

- С каждым годом документ о бюджете все больше. Говорят, в этом году будет вдвое больше страниц, чем в прошлом. Сумеете прочитать и разобраться?

- Когда документ меньше, меньше прозрачности, меньше строчек, по которым можно определить, на что, например, направляется инвестиционная программа. Поэтому чем больше бюджет – тем лучше, другой вопрос – качество этих документов и что там реально можно прочитать. Если это справки, которые дают обще статистическую какую-то информацию, то они почти ничего не дают. Поэтому мы всегда говорили, что наш бюджет не расшифрован по ведомственной классификации и не отвечает зачастую по многим статьям на вопрос: кому, каким распорядителям кредитов даются деньги, и на что. Очень много по-прежнему таких норм, как «на образование» - столько-то в целом. Особенно это касается военного бюджета, который по-прежнему засекречен и более того не расшифрован.

- Но ваши эксперты читают весь бюджет?

- Конечно, мы же каждый год готовим альтернативный бюджет наш «яблочный», в этом году это будет наша пятая работа – уже пять лет подряд. Мы пересчитываем все источники доходов, находим правительственные заначки, предлагаем свою концепцию работы с долгом – оптимизацию, долга чтобы меньше было возможно платить. Предлагаем приоритеты по расходам и делаем трехлетний финансовый план для Российской Федерации, в котором показано, как могут быть распределены приоритеты, там же предложения по налогам и т.д.

- Ваш коллега Митрохин говорит, что до предложений «Яблока» дойдет в последнюю очередь, пока обсудят все лоббистские поправки тех, кто будет голосовать за бюджет.

- Что касается нашего альтернативного бюджета интерес действительно большой, Григорий Явлинский традиционно вручает его президенту и премьер-министру, вице-премьеру Алексею Кудрину и главе Минэкономразвития и торговли Герману Грефу и т.д. В отличие от того, над чем работают лоббисты из «Единой России», в альтернативном бюджете «Яблока» предлагаются системные вещи, у нас нет предложений построить бассейн или маленький свечной заводик или что-то еще. Мы говорим об общеэкономических вещах: как снижать налоги, как создать хороший режим для малого бизнеса, каким образом нужно реструктуризировать долг для Российской Федерации, каким образом и куда направить расходы в образование. Но конкретную школу мы никогда не называем, только системные приоритеты – например, развитие Интернета, высокие технологии в развитии образования. Эти приоритеты нужны для того, чтобы отвечать оппозиции в парламенте, а во вторых, по словам того же Кудрина, примерно 70% наших предложений они берут на следующий год в бюджет. Последние глобальные вещи, которые были приняты, это наш закон, который был принят в первом чтении на весенней сессии – закон о едином социальном налоге. По сути дела это реформа зарплат, ее легализация и выведение из тени. Это очень принципиальный вопрос для налоговой реформы.

- Совет Федерации конечно за бюджет проголосует, но они очень сильно пищат насчет унитаризации межбюджетных отношений, и это действительно так, хотя в этом году соотношение приближено к норме Бюджетного кодекса, но мы же понимаем, что регионам отдают плохо собираемые налоги и т.д. А Илларионов утверждает, что децентрализация бюджетных отношений – это плохо, и мы здесь в компании Бразилии, которая 20 лет не вылезает из кризиса. Как оценивают ситуацию в «Яблоке»?

- Я считаю, что здесь существует путаница очень большая, потому что на самом деле для того, чтобы сохранить единство государства, нужно чтобы политические функции распределялись, особенно общенациональные интересы, должны быть у федерального центра – такие, как оборона и некоторые другие системные вещи. Но если мы собираемся развивать местное самоуправление, то значительная часть децентрализации ресурсов и имущества, она просто должна быть обеспечена и об этом говорил президент. Если этого не будет, то зачем мы тогда вообще принимали пакет законов по реформе Дмитрия Козака. Во-вторых, есть некоторые тактические вещи: за последние три года регионы потеряли примерно 25% своих доходов за счет перераспределения в пользу федерации. Это говорит о нарушении важнейшего принципа, который мы считаем правильным: не надо давать много политического власти губернаторам, общеполитической, не надо этого делать. Нужно давать им максимальную экономическую свободу, в том числе бюджетную. Это касается и местного самоуправления и регионов, в противном случае управлять страной из одного центра в Москве, огромной такой страной, экономически просто невозможно.

- Осталось два вопроса. Глава ПФР Михаил Зурабов денег набрал и теперь уже начинает скрипеть по поводу того, что российская экономика их не принимает. Илларионов объяснил это «голландской болезнью» - нужно все лишние деньги забрать и использовать их вне страны. Что Кудрин и делает, если не будет индексации зарплаты в 2004 году. А на самом деле как?

- Мы сейчас готовим в рамках альтернативного бюджета специальный раздел, по сути дела реформу социальных отношений в Российской Федерации, и реформу системы социальной помощи. Один из элементов этой работы показывает, что при осуществлении активной социальной политики со стороны государства производительность труда не только не падает, потому что нам очень далеко до иждивенчества, когда речь идет о физиологическом выживании, производительность труда наоборот увеличивается, когда мы достигаем прожиточного минимума для основных беднейших категорий граждан. Григорий Явлинский представил президенту в июле месяце специальный доклад от «Яблока», где мы показали, что такого рода активная социальная политика приводит и к росту производительности труда, и к росту ВВП, причем не номинальному, а связанному именно с производительностью труда.

- С Илларионовым вы здесь не согласны?

- Совершенно не согласен, он рассуждает как макроэкономист – да действительно, с точки зрения макроэкономических параметров в условиях сложившейся рыночной экономики, он действительно будет прав. Но в условиях, когда мы имеем отсутствие такой важной для инвестиций функции, как независимые суды, или то, что происходит в связи с переделом собственности или с правоохранительными органами, это факторы оказываются не менее важными, чем тот фактор, о котором говорил господин Илларионов. В этой ситуации надо искать другие решения.

- Что такое «голландская болезнь»?

- «Голландская болезнь» - это имеется в виду, что завышенный курс рубля по отношению к доллару приводит к потере доходов экспортерами. У нас это нефтяной и галловый сектор, который не может сыграть роль, по мнению Илларионова, локомотива реформ. Отчасти это верно, но можно только на этот фактор делать упор или на несколько факторов сразу.

- Ваши впечатления от проекта бюджета-2004?

- Первые впечатления, при том, что у бюджета есть позитивы – профицит, создание стабилизационного фонда, явное снижение налогов по решениям, принятым еще весной – это все действительно плюсы. Но существуют очень большие опасения по социальной сфере. Как раз здесь очень большое противоречие с нашей позицией, потому что социальные программы не только не растут, они на следующий год уменьшаются по нашему предварительному заключению, но мы будем еще внимательно смотреть.

- Т.е. какие законы, указы и постановления правительства приостанавливаются в финансировании на будущий год, пока не известно?

- Пока неизвестно, но уже ясно, что рост заработной платы будет ниже инфляции на самом деле в будущем году по бюджету. То, что было раньше запланировано, по повышению стипендий студентам и др., будет выполнено. Но в целом, по программам борьбы с безработицей и развитию занятости и т.д. похоже, что получается уменьшение.

- Это несмотря на то, что Александр Жуков обещал при презентации «Единой России» в Манеже в субботу 23 августа увеличить вдвое зарплату за четыре года. А по детским пособиям удастся добиться увеличения или это тоже поднимет на свой PR «Единая Россия»?

- Правительство в последние годы предпочитает работать с центристами и больше ни с кем. Мы конечно свою позицию всегда представляем, но это рассматривается в более системном ключе через альтернативные бюджеты, а прямые поправки, направленные на увеличение детских пособий и другие социальные программы как правило стараются всегда представить от имени «Единой России», чтобы сказать, что они такие молодцы, что они это сделали.